1 ton CO2 opslaan, 2 ton mogen uitstoten: de controversiële ‘Canada-kwestie’ van Shell

De afdeling Canada van Greenpeace vindt het maar niks. Dit weekend beschreef de Britse zakenkrant de Financial Times hoe olie-en gasbedrijf Shell jarenlang profiteerde van een subsidieregeling die de lokale overheid in de Canadese provincie Alberta had getroffen. Die is bedoeld voor grote vervuilers die hun CO₂ onder de grond opslaan in plaats van in de lucht laten vliegen.

Kort samengevat kreeg Shell tussen 2015 en 2022 voor iedere ton CO₂ die het in een ondergrondse opslag in Alberta pompte, rechten toegekend om twee ton CO₂ uit te stoten. Die rechten zijn verhandelbaar – de prijs per recht (om 1 ton CO₂ uit te mogen stoten) was in 2022 circa 50 dollar. En dus kon Shell daaraan verdienen. Maar voor de helft van die ontvangen rechten werd dus geen grammetje CO₂ opgeslagen door Shell.

Een Canadese Greenpeace-vertegenwoordiger spreekt daarom van „spookrechten”. En van een praktijk die het klimaatprobleem alleen maar erger zou maken. Shell verkocht de rechten namelijk door aan andere fossiele-energiebedrijven, die ze vervolgens gebruikten om hun uitstoot mee ‘af te dekken’. En omdat Shell meer uitstootrechten kreeg dan het aan CO₂ opsloeg, zou er zo dus meer CO₂ in de atmosfeer zijn terechtgekomen in plaats van minder, zoals toch de bedoeling was van dit soort regelingen.

Is de kritiek terecht? Wat bewoog de autoriteiten in Alberta om voor deze specifieke regeling te kiezen? En is de onthulling nog van betekenis voor de CO₂-opslagindustrie, die toch al omstreden is? NRC beantwoordt deze en andere vragen naar aanleiding van de ‘Canada-kwestie’.

1. Heeft Shell iets gedaan wat niet mag?

Voor alle duidelijkheid: Shell heeft ogenschijnlijk niets gedaan dat tegen de regels is. Het heeft louter gebruikgemaakt van een officiële subsidieregeling die de provinciale autoriteiten van Alberta begin vorig decennium hebben opgetuigd (en die inmiddels voor Shell niet meer bruikbaar is).

Shell heeft in het olierijke deel van Canada sinds al decennia een aantal installaties staan die ruwe olie uit zogeheten teerzanden winnen en vervolgens verwerken tot brandstoffen en chemische producten. Die installaties stoten grote hoeveelheden CO₂ uit, maar de broeikasgassen worden sinds 2015 afgevangen en opgeslagen in een reservoir op zo’n twee kilometer onder de grond. Shell ontvangt daarvoor, in lijn met de wet in Alberta, verhandelbare emissierechten: één recht voor de opgeslagen CO₂ zelf en een soort ‘bonusrecht’. Tussen 2015 en 2022 heeft Shell zo in totaal 11,58 miljoen emissierechten ontvangen, waarvan 5,7 miljoen bonusrechten. Tegenover die bonusrechten stond geen concrete opslag.

2. Waarom koos Alberta voor dit ‘2-voor-1-systeem’?

Net als in andere landen waar ingezet wordt op CO₂-opslag (waaronder Nederland), vrezen politici dat ze hun klimaatdoelen anders niet halen. De tijd dringt immers, in 2030 moeten al de eerste significante reductieresultaten zijn gehaald, en via de ‘normale weg’ (het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen door bijvoorbeeld over te schakelen op niet-fossiele energiebronnen) zou het inmiddels steeds moeilijker worden om grote stappen te zetten.

Sommige industrieën werken bijvoorbeeld met op kolen gestookte ovens, die extreem hoge temperaturen kunnen bereiken en die niet zomaar vervangen kunnen worden door elektrische ovens, omdat die simpelweg (aanzienlijk) minder vermogen hebben. Dan zou opslag dus een alternatieve oplossing zijn. In Alberta speelt daarnaast nog dat de oliewinning in de teerzanden de afgelopen jaren sterk is toegenomen, waardoor het halen van de klimaatdoelen ook lastiger is geworden.

Lees ook Volkomen krachteloos of een bepalende wereldspeler? In de rechtszaal is de vraag: hoe machtig is Shell?

De bedrijven zelf moeten opslag ook zien zitten, aldus politieke voorstanders van CO₂-opslag. Want afvangen en opslaan van CO₂ kost ook geld, en als dat duurder is dan ‘gewoon’ uitstoten (via de aanschaf van een emissierecht) begint geen onderneming eraan, is de gedachtegang. In Alberta kostte een emissierecht in 2022 bijvoorbeeld zo’n 50 dollar. De kosten die Shell zelf naar eigen zeggen maakte voor het afvangen en opslaan van een ton CO₂, bedroegen daarentegen 167 dollar, zo blijkt uit een rapportage die Shell bij de plaatselijke autoriteiten heeft gedeponeerd.

Zonder subsidie zou Shell dus nooit aan de opslag begonnen zijn, is het idee. Shell denkt er net zo over. Een woordvoerder laat in een schriftelijke reactie weten dat voor „het realiseren van het potentieel van CO₂-opslag marktprikkels vereist zijn”. Uit documenten die Greenpeace met een beroep op de Canadese wet voor openbaar bestuur opvroeg, blijkt zelfs dat Shell aanvankelijk inzette op een 3- voor-1-regeling, aldus de Financial Times.

3. Heeft de onthulling gevolgen voor andere CO₂-opslagprojecten?

In ieder geval worden de schijnwerpers zo wederom gericht op een onzekere kant van CO₂-opslag: het financiële plaatje. Voor critici een reden om niet al te veel hoop te vestigen op deze techniek. Steeds meer landen mogen dan vol inzetten op CO₂-opslag – in Nederland is men net begonnen met de werkzaamheden voor een groot project in de Noordzee, Porthos geheten. Maar voorlopig moet er bij veel van die projecten overheidsgeld bij. Het aantal concrete projecten wereldwijd blijft nog steeds relatief beperkt, en veel projecten kampen met vertragingen en budgetoverschrijdingen. In Canada zou Shell met de verkoop van twee rechten in 2022 100 dollar hebben verdiend, waar de kosten voor afvang en opslag dus 167 dollar zouden hebben bedragen. Dan is er dus nog steeds een gat van 67 dollar (alhoewel dat deels weer werd afgedekt met andere subsidies).

Lees ook Hoe zware industrie megatonnen CO₂ onder de Noordzee laat verdwijnen

Wel is het zo dat de prijs van een emissierecht, zowel in Canada als in Europa, naar verwachting komende jaren gaat oplopen, wat CO₂-opslag weer aantrekkelijker zou maken. Voor het Nederlandse Porthos zou dat zelfs kunnen betekenen dat er uiteindelijk geen subsidie nodig is. Nu is de regeling dat de overheid het verschil bijpast tussen de CO₂-prijs (nu circa 70 euro per ton) en het tarief voor opslag (circa 80 euro). Als de CO₂-prijs boven die 80 uitkomt, is er geen subsidie nodig.

De fundamentelere kritiek blijft echter onveranderd: milieubewegingen zoals Greenpeace stellen dat CO₂-opslag slechts een schijnoplossing is. De noodzaak om de uitstoot echt te verminderen, wordt zo namelijk kleiner. In Nederland benadrukt de stichting Natuur & Milieu daarom bijvoorbeeld dat opslag alleen zou moeten mogen zolang het een ‘tijdelijke’ oplossing blijft.

4. Heeft de Canadese regeling het halen van klimaatdoelen bemoeilijkt?

Het Canadese ministerie van Milieu stelt tegenover de Financial Times dat de subsidieregeling niet tot „extra emissies” heeft geleid door de grote vervuilers. Dat zou komen doordat er ook in Canada een maximum aan verhandelbare emissierechten is vastgesteld. De bonusrechten voor Shell komen uit dat ‘potje’ en zijn er dus niet aan toegevoegd.

In Europa is er ook zo’n plafond voor emissierechten, dat wordt komende jaren stapsgewijs verlaagd. De bedoeling daarvan is dat de beschikbare rechten steeds duurder worden en uitstoten uiteindelijk niet meer te veroorloven is.

Lees ook Volgens de Rekenkamer neemt de overheid te veel van de lasten op zich bij CO