Kabinet versoepelde exclusief voor Schiphol de bestaande stikstofregels

Minister Christianne van der Wal (Natuur en Stikstof, VVD) heeft ondanks een negatief advies van haar hoogste stikstofambtenaar de stikstofregels voor Schiphol afgezwakt. De luchthaven kon hierdoor in september makkelijker een natuurvergunning krijgen. Deskundigen zeggen dat de vergunning waarschijnlijk niet standhoudt bij de rechter. Andere bedrijven kunnen geen aanspraak maken op de versoepeling.

Dit blijkt uit interne stukken van het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) die zijn vrijgegeven na een Woo-verzoek van milieuorganisatie MOB.

Schiphol had jarenlang geen geldende natuurvergunning en stootte daardoor in feite illegaal stikstof uit. De minister gedoogde dat. Maar gedogen mag slechts tijdelijk. Als er niet snel een natuurvergunning zou komen dreigde het gedogen te moeten stoppen en zou Schiphol het aantal vluchten – in het meest extreme geval – moeten halveren, net als het aantal banen, blijkt uit de interne stukken.

Bewust vertragen

Maar een nieuwe vergunning afgeven is lastig, omdat de luchthaven teveel stikstof uitstoot en de Nederlandse natuur hierdoor te zwaar wordt belast. De vrijgegeven stukken laten zien dat het ministerie van Landbouw de procedures daarom bewust vertraagt. Hierdoor hoeft ze niet te handhaven en wordt de krimp van Schiphol uitgesteld. „Het verlenen van een vergunning waaraan juridische risico’s kleven”, schrijft het ministerie, is onderdeel van die vertragingsstrategie „om zo tijd te winnen”.

Afspraken tussen ministerie en Schiphol

Die juridische risico’s zitten bij negen stoppende boerderijen die Schiphol begin 2023 opkocht. Met de stikstofruimte die de luchthaven koopt van veehouders uit Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht wil ze de stikstofuitstoot van vliegtuigen compenseren, en zo de vergunningaanvraag in orde maken. Schiphol hoeft hierbij – met goedkeuring van het Rijk – geen rekening te houden met de nabijgelegen kwetsbare natuurgebieden.

Dit is in strijd met de zogenaamde PAS-uitspraak van het Hof van Justitie. Die heeft in 2018 bepaald dat de stikstofrechten van gestopte (boeren)bedrijven alleen gebruikt kunnen worden voor een nieuwe vergunning als de ruimte niet nodig is om kwetsbare natuur te herstellen of in stand te houden. Natuurgebieden in heel Europa moeten, volgens Europese natuurwetgeving, eerst gezond zijn voordat aangekochte uitstootrechten voor een nieuwe vergunning gebruikt mogen worden.

Maar in tegenstelling tot andere bedrijven hoeft Schiphol aan die voorwaarde niet te voldoen, besluit minister Van der Wal in juni 2022. Omdat het „van groot belang” is dat Schiphol een nieuwe natuurvergunning krijgt, adviseren ambtenaren om bij de door Schiphol opgekochte boerderijen niet te controleren of die nodig zijn voor natuurherstel, blijkt uit de Woo-stukken. In tegenstelling tot andere bedrijven mag Schiphol de aangekochte stikstofrechten dus volledig gebruiken om haar eigen uitstoot te compenseren.

De LNV-ambtenaren realiseren zich dat deze aanpak mogelijk geen standhoudt bij de rechter, blijkt uit de Woo-stukken. „Risico dat rechter hierop terugfluit is aanwezig”, mailt een ambtenaar. Toch zet de minister door. Waarom precies is onduidelijk, omdat het bewindsliedenoverleg waarin deze aanpak is besproken bewust zonder stukken is gevoerd, blijkt uit interne mails.

„Risico dat rechter hierop terugfluit is aanwezig”

Chris Backes, hoogleraar omgevingsrecht aan de Universiteit Utrecht, noemt de aanpak van de minister „zeer wankel”. Volgens Backes is het juridisch niet te verdedigen dat er aan Schiphol minder eisen worden gesteld dan aan andere bedrijven. „Eerst moet worden aangetoond dat de boerderijen niet nodig zijn om natuur te herstellen of in stand te houden. Dat die toets moet plaatsvinden is helder.”

Het ministerie laat in een reactie weten dat het die toets voor Schiphol niet heeft toegepast „omdat van private partijen niet verwacht kan worden dat zij maatregelen treffen ten behoeve van natuurherstel”.

Onderzoeker omgevingsrecht Ralph Frins van Tilburg University kan zich „moeilijk voorstellen” dat de vergunning van Schiphol standhoudt bij de rechter. Afgelopen februari heeft de Raad van State in twee vergelijkbare zaken over Limburgse veehouders nog geoordeeld dat de redenering die het ministerie hanteert onhoudbaar is. „Die uitspraak bevestigt dat de standpunten van het ministerie geen hout snijden.”

Dat Schiphol geen rekening met de natuur hoeft te houden, is opvallend. De vergunningverlening in het hele land zit juist om die reden al jaren op slot. Boerenbedrijven kunnen amper uitbreiden en bouwprojecten zijn stilgelegd. De natuur lijdt onder de stikstofneerslag en herstelt amper, daarom worden er bijna nergens nog vergunningen verstrekt. Het Planbureau voor de Leefomgeving concludeerde in februari dat er meer maatregelen nodig zijn om de stikstofuitstoot terug te dringen.

Uit de documenten blijkt dat er veel op het spel staat voor Schiphol en het Rijk. Er wordt gevreesd voor verlies van werkgelegenheid en dat de staatsdeelnemingen Schiphol en KLM „fors geraakt worden” als Schiphol niet snel een vergunning krijgt, zo staat in een presentatie aan de betrokken ministers in december 2022.

Uitweg bedacht

Om dat te voorkomen hebben de ambtenaren van LNV een uitweg bedacht. Ze proberen zoveel mogelijk tijd te rekken met de vergunningaanvraag van Schiphol. Als er aan een nieuwe vergunning wordt gewerkt kan de minister beargumenteren dat er ‘zicht op legalisatie’ is en hoeft er niet te worden gehandhaafd. Krimp van Schiphol wordt zo uitgesteld. De ambtenaren stellen ook voor de behandeling van de vergunningaanvraag „langer [te] laten doorlopen”, blijkt uit interne stukken van het ministerie van LNV die afgelopen september zijn vrijgegeven. En een vergunning te verlenen „waaraan juridische risico’s kleven, om zo tijd te winnen”.

Plan van ministerie om tijd te rekken voor Schiphol

Onderzoeker omgevingsrecht Ralph Frins vindt het stappenplan „kwalijk”. „Je hebt je aan de wet te houden, zeker als rijksoverheid.” Frins wijst erop dat de natuur al lang onder grote druk staat door stikstofuitstoot. „Dit soort tactieken draagt daaraan bij en belemmert indirect andere ontwikkelingen die behoefte hebben aan stikstofruimte. Hier help je de maatschappij niet verder mee.”

Toch volgt het kabinet vooralsnog het stappenplan. Vanaf augustus 2022 spreekt minister Van der Wal een „gedoogconstructie” af met Schiphol, blijkt uit een samenvatting van meerdere gesprekken tussen Schiphol en enkele ministers. Die constructie komt er op neer dat LNV „niet zal handhaven als er tijdelijk meer vluchten worden uitgevoerd”. Schiphol belooft op haar beurt in de toekomst minder vliegtuigen op te laten stijgen. Van der Wal negeert ambtelijke adviezen die afraden te gedogen, omdat daar volgens nationale en Europese wetgeving „zeer weinig ruimte” voor is.

In een reactie schrijft het ministerie dat „van het bewust traineren van de vergunningverlening geen sprake is” en verdedigt het het gedoogbeleid: „Van een redelijk handelende overheid kan niet worden verwacht dat zij plotseling kan stoppen met een reeds sinds jaren gevoerd beleid.”

Anderhalf jaar tijdwinst

Afgelopen september krijgt Schiphol na drie jaar talmen een natuurvergunning. Milieuorganisaties MOB, Greenpeace en Milieudefensie hebben de vergunning aangevochten. Ze eisen dat die wordt vernietigd. In de vertragingsstrategie van het ministerie werd hier al rekening mee gehouden. „De verwachting is dat dit zeker anderhalf jaar oplevert”, schrijven de ambtenaren van Van der Wal.

Ondertussen zwelt de kritiek op Schiphol aan rond het opkopen van boerenbedrijven. De vergunning is in strijd met de wens van de Tweede Kamer, die eind 2022 een motie aannam waarin het kabinet wordt opgeroepen om „een halt toe te roepen aan de stikstofjacht op boeren voor […] luchtvaart”. Vorige week ging Schiphol voor een tweede keer de stikstofmarkt op: de luchthaven kocht twee veehouderijen om daarmee de natuurvergunning voor Rotterdam The Hague Airport in orde te maken.

Reageren? onderzoek@nrc.nl