Raad van State denkt niet een ‘dubbele pet’ op te hebben: ‘De rechtspraak hier is volkomen onafhankelijk’

Het toeslagenschandaal en de Groninger gaswinning hebben diepe wonden geslagen in de relatie tussen overheid en burger. De hersteloperaties verlopen moeizaam en hebben nog niet voor blijvende heling gezorgd. ‘Disfunctioneren van de rechtsstaat ligt op de loer als de kwetsbare vertrouwensrelaties tussen overheid en burger, en tussen burgers onderling, niet verbeteren’, schrijft de Raad van State in zijn donderdag verschenen jaarverslag.

Thom de Graaf (66) vervulde als D66-politicus diverse functies in het openbaar bestuur en is sinds november 2018 vicepresident van dit Hoge College van Staat. De Raad van State is de hoogste bestuursrechter van Nederland en de belangrijkste adviseur van regering en parlement over wetgeving. Zijn boodschap dit jaar: ‘doorontwikkeling’ is nodig om de rechtsstaat ‘weerbaar en vitaal’ te houden.

Met alle respect: radiomaker en taalmeester Frits Spits zou geen schoonheidsprijs toekennen aan het woord ‘doorontwikkeling’. Wat bedoelt u?

‘Toch is dat wat het is. Zie het als dijken. Die hebben onderhoud nodig, versterking, en van tijd tot tijd vernieuwing. De rechtsstaat is geen afvinklijstje waarvan je kunt zeggen: nu is hij klaar. We moeten actief bewerkstelligen dat de rechtsstaat nog bij de burger hoort. Niet alleen renoveren, maar ook innoveren. Doorontwikkelen.’

Hoe?

‘We noemen drie concrete punten. Onze democratische en rechtsstatelijke cultuur versterken, door meer dialoog. De rechtsstaat is niet iets van Den Haag of van rechters, maar van iedereen. Dat besef moet leven in de samenleving. Waarbij dat met respect voor elkaars rollen moet gebeuren. Ten tweede: een betere verankering van de digitalisering. In de toeslagenaffaire zijn algoritmen gebruikt, zonder dat burgers dat wisten. In het bestuursrecht is nu de discussie: kunnen we regelen dat er een informatierecht is als zoiets speelt?’

U haalt de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid aan, die een paar jaar geleden zei: ‘Burgers worden steeds transparanter voor de overheid, maar de overheid niet voor de burger.’

‘Ik wou dat ik het zelf had bedacht. Daar moeten we dus iets aan doen, om te vermijden dat we belanden in een bestuur dat is gebaseerd op data en algoritmen. In een algocratie. Overigens een woord dat ik ook niet zelf heb bedacht. En mijn derde punt is: meer aandacht voor de Grondwet. Die moet een meer maatschappelijke functie krijgen en onderdeel uitmaken van een levende politieke democratie, zeker nu toetsing aan de Grondwet waarschijnlijk gaat gebeuren. Staan alle relevante grondrechten erin? Natuurlijk is de Grondwet geen tombola waar je steeds iets in- en uithaalt, maar over zo’n vraag kunnen we best nog eens grondig nadenken.’

In zekere zin bent u met de verkiezingsuitslag op uw wenken bediend. Een partij die de grenzen van de rechtsstaat tart, de PVV, praat over een nieuw kabinet met een partij, NSC, die bescherming van de rechtsstaat als wezenskenmerk heeft. Over bewustwording gesproken…

‘Ja, waarbij ik op basis van het verslag van informateur Plasterk vaststel dat hierover afspraken zijn gemaakt die, neem ik aan, niet loos zijn. Wij hebben in Nederland geen nepparlement, om maar eens iets te noemen. Verder moeten we nog even afwachten waartoe dit proces leidt.’

U bent twee keer op gesprek gevraagd in de formatie, de tweede keer samen met de Nationale ombudsman en de president van de Algemene Rekenkamer. In een gezamenlijke notitie staat dat de burger behoefte heeft aan een nieuw ‘overheidsbeeld’. Wat is dat?

‘Je hoort vaak dat de overheid een ander beeld van de burger moet hebben. Wij voegen daaraan toe dat de overheid ook een ander beeld van zichzelf moet krijgen, realistischer over wat kan en vooral wat niet kan. De achter ons liggende affaires hebben wat dat betreft gelukkig tot reflectie geleid, ook hier in huis. Er is een Staatscommissie rechtsstaat aan de gang, we hebben net de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening gehad en daarvoor ook nog de te weinig opgemerkte commissie van oud-Kamerlid André Bosman, over uitvoeringsorganisaties. Dat zijn positieve bijdragen aan het gesprek over wat de elementaire elementen van een rechtsstaat zijn.’

Afgelopen weken was er veel te doen om de zogenoemde derdelanders uit Oekraïne. Hun lot was volstrekt onduidelijk. Van de Raad van State kon de staatssecretaris ze eerst wegsturen, en daarna mochten ze opeens toch wachten op een uitspraak van het Europees Hof in Luxemburg. Draagt dat bij aan een beter ‘overheidsbeeld’?

‘Ik mag me als vicepresident niet met het bestuursrecht bemoeien, ik ben geen bestuursrechter. Maar ik heb natuurlijk wel even gevraagd: hoe zit dat nou? Dan is het beeld niet zo ingewikkeld. Lagere rechters hebben in individuele gevallen verschillende uitspraken gedaan, waarna de afdeling bestuursrechtspraak in januari heeft gezegd dat voor deze groep de tijdelijke bescherming op 4 maart afliep. Daarna heeft de rechtbank Amsterdam, in een nieuwe zaak over een terugkeerbesluit van de staatssecretaris, zogenoemde prejudiciële vragen gesteld aan het Europees Hof van Justitie in Luxemburg. Dat antwoord zullen we toch echt moeten afwachten. Daar zitten de hoogste rechters van Europa, waaraan ook de Nederlandse bestuursrechtspraak zich moet conformeren.’

De enquêtecommissie Fraudebeleid heeft een oude discussie nieuw leven ingeblazen, door als een van de aanbevelingen op te nemen: ‘Splits de afdeling bestuursrechtspraak af van de Raad van State en breng deze onder bij de rechterlijke macht.’ Dacht u: daar gaan we weer?

‘Ik dacht vooral: waar is de onderbouwing? Waarom? Dit is bij de Grondwetsherziening van 1983 uitvoerig aan de orde geweest, bij de wijziging van de Wet op de Raad van State in 2010. Het heeft in het regeerakkoord van Rutte II gestaan, in een motie in de Tweede Kamer en het is steeds van tafel gegaan. De drie andere hoogste bestuursrechters (Centrale Raad van Beroep, College van Beroep voor het bedrijfsleven en Belastingzaken bij de Hoge Raad, red.) hebben volgens mij ook helemaal geen behoefte aan een reorganisatie. Er zijn zoveel maatschappelijke problemen op te lossen, wat haal je overhoop?’

De onderbouwing is, letterlijk, de ‘dubbele pet’.

‘Welke dubbele pet? Er is nog maar één staatsraad die in zowel de afdeling advisering als de afdeling bestuursrechtspraak werkzaam is, maar daaraan komt later dit jaar een einde. Als nog eens expliciet in de wet komt dat dubbelbenoemingen niet zijn toegestaan, zou ik daar geen bezwaar tegen hebben. (De huidige wet van 2010 spreekt van maximaal tien, red.) In de praktijk is de scheiding tussen beide afdelingen strikt. Er is geen enkele twijfel dat de bestuursrechtspraak hier volkomen onafhankelijk is. Dat zij samen met de adviseurs onder één dak zit, betekent dat Nederland - en dat geldt voor meer landen in Europa - één instelling heeft die zowel zicht heeft op de kwaliteit van de wetgeving, als op de kwaliteit van de overheid. Alle kennis over de relatie burger-bestuur is hier aanwezig en die wordt ook gebruikt.’

Ferd Grapperhaus, minister van Justitie in Rutte III, wees er in zijn oratie als hoogleraar in Rotterdam op dat de afdeling advisering negatief was over de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit. Die werd toch aangenomen en daarna moest de afdeling bestuursrechtspraak op basis van die wet uitspraken doen.

‘Dat komt wel vaker voor. Het is aan de professionaliteit van de rechters om uit te gaan van de wet zoals die uiteindelijk is geworden. Dat is in de toeslagenaffaire dramatisch misgegaan. De evenredigheid is ook door de afdeling bestuursrechtspraak uit het oog verloren, zij heeft daarop gereflecteerd en daarvoor zijn terecht excuses aangeboden. We hebben een interne Commissie terugkoppeling ingesteld, die uitvoeringsproblemen bij nieuwe wetten signaleert.

‘Maar ik vind het heel raar dat dit argument altijd alleen tegen de Raad van State wordt gebruikt. Wij zijn de laatste adviseur in het wetgevingstraject, maar in een eerder stadium wordt ook vaak advies gevraagd aan bijvoorbeeld de Raad voor de rechtspraak. Of de Hoge Raad. Die soms op punten ook negatief adviseren. Als een wetsvoorstel dan ongewijzigd blijft, moeten ook die rechters er later mee werken. Daar hoor ik nooit iemand over.’

De kritiek op de Raad van State is soms venijnig. Dat geldt voor meer instituties. Hoe komt dat?

‘Instituties zijn niet onschendbaar. Ze worden onderdeel van de versplintering en polarisatie. Kennelijk weerspiegelen ze onvoldoende dat ze er juist ook voor de burger zijn. Dat leidt tot wantrouwen en argwaan. Dat is reden voor zorg. Corona heeft ook een rol gespeeld. Als geknabbeld wordt aan het gezag van instituties, heeft dat gevolgen voor de stabiliteit in de samenleving. Daarom moeten we alert zijn over onze rechtsstaat, vanuit het besef dat die zich de afgelopen tweehonderd jaar steeds heeft hervormd. Thorbecke zag een andere rechtsstaat dan wij tegenwoordig. Begin vorige eeuw kenden we bijvoorbeeld nog geen vrouwenkiesrecht. We zien nu de toenemende rol van Europees recht. Wie dacht vijftig jaar geleden na over Zwitserse klimaatoma’s? Dat is ook, met permissie, doorontwikkeling.’