Hoe een verkeersboete van 380 euro voor telefoongebruik achter het stuur kan oplopen tot 2.000 euro

Toen Merel van Rooy, ambtenaar bij het ministerie van Economische Zaken en Klimaat in april 2023 met zwangerschapsverlof ging, kreeg ze van collega’s een boek over de Toeslagenaffaire, waarin werd gehint naar misstanden in het verkeersboetebeleid. Haar buurman bleek als ambtenaar betrokken bij de invoering van een verkeersboetewet in de jaren negentig, die heel anders uitpakte dan bedoeld. Tijdens haar verlof en in vakanties dook ze de politieke en rechterlijke stukken in en viel ze „van de ene verbazing in de andere”.

Wat begon als een regeling om lichte overtredingen eenvoudig te beboeten, bleek mensen diep in de schulden te duwen. Politiek econoom Van Rooy besloot te reconstrueren hoe het verkeersboetebeleid zo uit de hand kon lopen. Haar boek De Boetefabriek presenteerde ze dinsdag aan SP-Kamerlid Michiel van Nispen, die als voorzitter van de enquêtecommissie Fraudebeleid en dienstverlening de afgelopen jaren intensief onderzoek deed naar het extreme fraudebeleid dat de Toeslagenaffaire tot gevolg had. Het verkeersboetebeleid is volgens Van Rooy vergelijkbaar.

In 1992 werd de ‘wet Mulder’ ingevoerd, bedoeld om lichte overtredingen, zoals een paar kilometer te hard rijden, efficiënt te beboeten. Als er in een keer werd betaald, ging dat goed. Waar het mis ging, was als de boete niet op tijd – of helemaal niet – werd betaald. Door hoge aanmaningskosten liepen de bedragen snel op, waardoor betalen nog moeilijker werd en mensen in de problemen kwamen. Van Rooy rekent in het boek voor hoe een boete voor telefoongebruik achter het stuur van 380 euro, met aanmaningen en deurwaarderskosten, kan oplopen tot bijna 2.000 euro. Als niet kon worden betaald ging de rechtbank in uiterste geval over tot gijzeling. De overtreder kwam dan een week per boete vast te zitten, zonder dat de boete verviel.

Financiële prikkels

Vanaf het begin ging het fout, zegt Van Rooy. „De eerste twintig jaar van de wet werden de financiële prikkels voor de overheid heel sterk, gingen de boetes telkens omhoog en werd de rechterlijke toets uit het systeem gehaald om de ‘keten te ontlasten’, een term die aangeeft hoe blind men was voor het menselijk leed daarachter. Sinds 2002 werden rechtbanken ook gefinancierd op basis van ‘output’, waarbij ze zelf belang kregen bij het zo snel mogelijk afdoen van veel zaken.” De gijzelingszaken waren volgens Van Rooy een makkelijke manier om dat te bereiken. Om boetes aan te vechten bij de rechter, moest het boetebedrag als zogeheten zekerheidsstelling worden betaald. Juist de mensen die de boetes niet konden betalen, werd hiermee de toegang tot de rechter ontzegd.

Lees ook Verkeerd parkeren zwaarder beboet dan mishandeling: hoe het boetestelsel uit balans raakte

Bij invoering van de wet Mulder was al gewaarschuwd voor het risico van massale gijzeling. Toch kwam de wet er, zonder een mogelijkheid om in termijnen te betalen en met een boetebedrag dat volgens deskundigen veel te hoog lag, stelt Van Rooy. Die boetes zouden door daaropvolgende regeringen steeds verder worden verhoogd.

Compleet mis ging het, volgens Van Rooy, toen in 2008 ook boetes voor onverzekerde voertuigen naar de verkeersboetewet werden overgeheveld. Van Rooy: „Het CJIB (Centraal Justitieel Incassobureau), verantwoordelijk voor het innen van verkeersboetes, waarschuwde dat het aantal gijzelingen zou stijgen van 600 naar 18.000 per jaar. Het verzekeringsregister was namelijk achterhaald. Toch werd er doorgezet. In mijn onderzoek zag ik vaker hoe moeilijk het is om de macht, een ministerie, bij te sturen. Tegenmachten als rechters, uitvoerders en de Nationale Ombudsman, werden eenvoudig genegeerd.”

Tussen 2011 en 2014, de jaren waarover Van Rooy data wist op te vragen, zijn er voor bijna 37.000 boetes daadwerkelijk mensen naar de gevangenis gegaan. Exacte data heeft ook het ministerie van Justitie niet. „Dat kunnen meerdere boetes per persoon zijn, dus om hoeveel mensen het gaat, weten we niet. Maar dit gaat slechts over vier van de 25 jaar dat de gijzelingen plaatsvonden, dus het moeten tienduizenden mensen zijn.”

Lees ook Hoe meer je verdient, hoe hoger de verkeersboete: ‘Dagboete verkleint ongelijkheid en is proportioneel’

Baan kwijt

Bij de presentatie van haar boek sprak Van Rooy een man die vanwege een aantal verzekeringsboetes, die hij niet kon betalen, in 2017 gegijzeld werd, vervolgens zijn baan kwijtraakte en dakloos werd. „Hij werkte eerder bij de politie en in de beveiliging. Nu staat hij, zeven jaar na zijn gijzeling, aan het begin van zijn schuldsanering. Om zo iets pietluttigs als een verzekeringsboete.”

De financiële prikkel werd volgens Van Rooy door de jaren heen allesoverheersend. „Terwijl het, naast de emotionele en mentale schade, uiteindelijk ook financieel wanbeleid is gebleken.” Volgens de laatste cijfers zijn er ruim 123 duizend huishoudens met problematische schulden met een openstaande ‘Mulderboete’. „ Als die mensen in de schuldhulpverlening komen, draait de gemeente op voor een schuld, die is ontstaan omdat de rijksoverheid zich wilde verrijken aan aanmaningen.”

Vanaf 2009 wist het ministerie van Justitie volgens Van Rooy wat er aan de hand was. Op een gegeven moment, stelt ze, konden gevangenissen de aantallen gegijzelden niet meer aan. „De reactie van het kabinet bestond uit het wegbezuinigen van de sociale rechtsbijstand en gegijzelden op een sober regime zetten, waarbij ze 22 uur per dag op hun kamer zaten. Dat vind ik zo boosmakend.”

Doordat rechters uiteindelijk aan de bel trokken, vinden gijzelingen sinds 2018 niet meer plaats, al staat de mogelijkheid nog in de wet. „Er staan nog steeds 10.000 boetes per jaar ‘op gijzeling’ in het systeem van het CJIB, maar die worden niet uitgevoerd. En de hoge aanmaningen zijn niet veranderd.”

Dit jaar komt er voor het eerst sinds de invoering een evaluatie van de wet Mulder. „Ik hoop dat er dan goed gekeken wordt naar het waarborgen van de rechtsbescherming van mensen en niet alleen of het heffen van boetes efficiënter is geworden.”