‘Ik kan verklappen: wij gaan geen éénkind-politiek of geen vierkind-politiek adviseren’

Vijf keer Amsterdam, ofwel 4,6 miljoen mensen. Met zoveel inwoners zou Nederland tot 2070 kunnen groeien, zegt het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Niet 15 miljoen mensen, maar 22,4 miljoen mensen leven dan op „dat hele kleine stukje aarde” uit het liedje.

Het is – vooralsnog – wel de uiterste prognose van het CBS. Waarschijnlijker is dat de 17,8 miljoen inwoners van nu groeien met twee miljoen tot 2050, en in totaal drie miljoen tot 2070. Maar het CBS heeft de groei vaker te laag ingeschat, vooral door grillige migratie.

Alle toekomstscenario’s laten drie dingen zien. Het aandeel Nederlanders met een migratie-achtergrond zal groeien. De vergrijzing neemt toe, het aantal tachtigplussers kan verdubbelen tot verdrievoudigen. De beroepsbevolking krimpt.

Het zal ingrijpende gevolgen hebben voor de toekomst, zegt Richard van Zwol, voorzitter van de Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050. Denk aan de vraag naar woningen, krapte op de arbeidsmarkt, betaalbaarheid van de zorg en sociale zekerheid, kwaliteit van onderwijs, consumptie en duurzaamheid.

De onafhankelijke staatscommissie, benoemd door de Kroon, adviseert regering en parlement daarom begin volgend jaar over het maken van nieuw, breed en langjarig demografisch beleid. De staatscommissie bestaat uit dertien leden met aan het hoofd Van Zwol (58), zelf lid van de Raad van State en oud-topambtenaar. Vooruitlopen op mogelijke oplossingen in het eindrapport kan hij niet. In een tussentijds interview wil Van Zwol wel uitleggen waar de commissie mee bezig is.

Zijn politiek en bestuur voorbereid op een sterke bevolkingsgroei?

„Nee. Op verschillende beleidsterreinen wordt heel verschillend omgegaan met bevolkingsprognoses. Het ene departement werkt wel met een CBS-prognose, maar tot 2030, niet voor een lange termijn van 25 jaar. Bij andere departementen is niet duidelijk welke prognoses ze nog laten maken. Het is gewoon niet goed genoeg geregeld in de beleidsvorming.”

Hoe komt dat? Demografie raakt alle terreinen van de overheid.

„Ik waardeer het dat de politiek nu eigenlijk heeft gezegd: wij worden bedolven onder de drukte van de dag, help ons als staatscommissie naar de lange termijn te kijken. Denk aan de zure regen en het gat in de ozonlaag in de jaren tachtig. Dat is opgelost, maar blijkt onderdeel van een veel groter probleem. Stel dat we in de jaren zeventig al beleid waren gaan maken voor klimaat of migratie, dan hadden we nu in een ander tijdsgewricht gezeten. De belangrijkste les voor ministeries, maar ook planbureaus, adviesraden, provincies en lagere overheden: ook als de urgentie weg lijkt, moet je de demografie blijven volgen en er bestuurlijk mee aan de slag.”

Het thema bevolkingsontwikkeling ligt politiek gevoelig, want het gaat over de gevolgen van vergrijzing en migratie. Met name het asielprobleem splijt de coalitie: ChristenUnie en D66 willen humane opvang, CDA en VVD een strenger beleid. Mark Rutte heeft als VVD-leider en premier gezegd de instroom terug te willen dringen. Over de spreidingswet voor asielzoekers bereikte het kabinet vrijdag na lang onderhandelen een akkoord.

De bevolkingsgroei, vooral door migratie, vergroot nu al het woningtekort, zei CDA-minister Hugo de Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening) vorige week. Het kabinet werkt aan een „strategische migratie-agenda” die „vanuit het midden” moet komen, zei hij. Want de grenzen sluiten kan niet, maar het land volledig openhouden ook niet.

Inzicht bieden in de bevolkingsontwikkeling en mogelijke oplossingen aandragen, dat is de taak van de staatscommissie, zegt Van Zwol: „Migratie: gevoelig, gevoelig, lastig lastig. En vergrijzing: zorgwekkend, zorgwekkend. Maar wat zijn de effecten nou precies en wat kun je er als politiek en bestuur aan dóén?”

Lees ook Het aantal asielzoekers in Nederland wordt eerder in Tunis dan in het Torentje bepaald

Wat kun je er inderdaad aan doen? Welke demografische knoppen zijn er?

„Wij kijken ernaar op twee niveaus. Ten eerste heb je de drijvende krachten achter bevolkingsontwikkeling: vruchtbaarheid, levensverwachting, migratie. Daarnaast maken we in het rapport blokken over de effecten: voor ruimtelijke ordening, economie en arbeidsmarkt, en publieke voorzieningen, waar zorg, onderwijs en sociale voorzieningen onder vallen.”

Hoe kun aan die knoppen draaien?

„Laten we eerlijk zijn. Die drijvende krachten achter bevolkingsontwikkeling kun je beleidsmatig moeilijk sturen. De levensverwachting? Nee, we worden gemiddeld ouder. Vruchtbaarheid? Ik kan verklappen: wij gaan geen eenkindpolitiek adviseren. En ook geen vierkindpolitiek. Migratie? Dat kan wel. De mogelijkheden zijn niet nul, maar alleen beperkt. Nederland heeft open grenzen in Europa. En Europa ligt in open verbinding met heel onrustige gebieden daaromheen.”

Gaat de staatscommissie dan niet adviseren: voer een veel strenger migratie- en asielbeleid in?

„Daar kan ik nog niet makkelijk op antwoorden. We moeten als commissie echt scherper in beeld hebben wat de mogelijkheden zijn. Er zijn verschillende vormen van migratie: asielaanvragen en Oekraïners met een aparte status, gezinsmigratie, arbeids- en onderwijsmigratie, en dan van binnen en buiten de EU.”

Daar gaat wel de politieke discussie over. Ter Apel loopt alweer over.

„Het ligt echt genuanceerd. Kijk, de staatscommissie is gevraagd om concrete ‘handelingsperspectieven’. Zoiets als een strenger asielbeleid, of een beter klimaatbeleid, of meer vertrouwen tussen overheid en burger. Ja, wat mot je ermee? Wij gaan geen rapport opleveren met driehonderd kleine beleidsmaatregeltjes. Maar we moeten als commissie ook niet in de valkuil trappen van welgemeende, maar iets te algemene uitspraken.”

Aan de bevolkingsgroei is dus eigenlijk maar weinig te doen?

„Maar niet níéts. En je moet ook niet te snel over de vruchtbaarheid en levensverwachting heen wandelen. Politiek en bestuur moeten in elk geval meer rekening houden met onverwachte ontwikkelingen. De coronapandemie liet zien dat het geen automatisme is dat we allemaal steeds ouder worden. Of stel dat er medische doorbraken komen, bijvoorbeeld tegen kanker. Niet vandaag of morgen, maar in 20, 25 jaar tijd tikt dat gewoon aan in de omvang van de bevolking.”

Hoe kunnen we de voorspelde bevolkingsgroei tot 2050 nu al opvangen?

„Als voorzitter – niet namens de plenaire commissie – zou het mij niet verbazen als wij bijvoorbeeld extra accent leggen op de vergrijzing. Een ‘dubbele vergrijzing’, omdat het aandeel ouderen groeit én de gemiddelde leeftijd stijgt. Dat heeft niet alleen gevolgen voor het zorgstelsel, maar ook voor de ruimtelijke inrichting. Het kabinet wil bijvoorbeeld 900.000 huizen bouwen tot 2030. Maar wát voor huizen en wáár? We hebben niet 900.000 eengezinswoningen nodig, ook woningen die vanaf 2030 à 2035 de dubbele vergrijzing al kunnen opvangen.”

De beroepsbevolking zal krimpen, wat doet dat met de economie?

„We proberen een beetje zicht te krijgen op de meest levensvatbare economische sectoren in de komende decennia. Voor Nederland zijn dat eerder de sectoren met productiviteit en hoogwaardige kennis, dan goedkope arbeid. Wij kunnen het in kaart brengen, het is aan de politiek om uiteindelijk keuzes te maken voor een gunstig vestigingsbeleid voor bedrijven, en een passend belastingstelsel daarbij.”

Lees ook Hoe ziet Nederland eruit in 2050? Niemand die het weet

De voorspellingen van het CBS zijn jarenlang te laag geweest. Tussen de prognoses van 1996 en 2022 voor 2050 zit 3 miljoen inwoners verschil. Hoe kun je zo nou demografisch beleid maken?

„Scenario’s zijn geen voorspellingen voor 25 jaar. Het zijn scenario’s, in meervoud, met een bandbreedte en verklarende factoren. Als commissie gaan we niet zelf een demografisch modelletje doorrekenen. Wij koersen op het CBS en het NIDI (Het Nederlands Interdisciplinair Demografisch Instituut, red.), maar we gaan context en een handleiding bij de cijfers geven. In die fase zitten we nu, dat wordt een bijna wetenschappelijk deel in het rapport. Na de zomer wordt het spannend. Dan gaan we schrijven en komen we tot scherpere bevindingen.”

De commissie is zeer divers. Ook qua politieke voorkeur, van de PvdA tot Leefbaar Rotterdam. Er is veel discussie. Komt u er samen wel uit?

„De ministerraad wilde geen one size fits all, niet dertien oud-ambtenaren in grijs pak. Maar dit is niet een kwestie van een persoonlijk oordeel, laat staan een politieke voorkeur. Hier zitten dertien mensen aan tafel die vanuit verschillende professies debatteren met elkaar: leggen we het straks goed uit aan het publiek?”

Waar liggen volgens u de grenzen voor bevolkingsgroei in Nederland?

„In de negentiende eeuw begon men zich bij 5 miljoen mensen in Nederland al zorgen te maken, geloof ik. Het hangt af van de samenstelling en leeftijdsopbouw van de bevolking, en het welvaartsniveau. Nederland blijft qua oppervlakte wel een klein land. Ook als de welvaart blijft stijgen, zit er weinig rek in de ruimte. De klimaatcrisis geeft ook aan dat er grenzen zijn aan onze leefwijze.”

Wat is u opgevallen tot nu toe, in alle gesprekken over demografie?

„Dat iedereen heel graag wil spreken in termen van zekerheden, van politici en ambtenaren tot adviseurs en onderzoekers. Het blijkt zó onnoemelijk lastig te zijn om na te denken over onzekerheden. Terwijl bevolkingsprognoses per definitie onzeker zijn en niet altijd uitkomen. Ondanks dát is het niet allemaal vreselijk misgegaan en alleen maar ellendig geworden in de Nederlandse samenleving.”