Kennis over problemen kinderopvangtoeslag bleef maar verdampen bij de ministeries
Tijdens de zevende dag van verhoren in de Tweede Kamer over de toeslagenaffaire komen staatssecretaris Van Ark en ex-staatssecretaris Snel aan het woord. Een van de vragen: hoe kon het dat het toeslagendrama ‘zolang in een dode hoek is blijven liggen’?
‘Ik kan nog steeds niet begrijpen hoe er over een periode van een aantal jaren zóveel kennis heeft kunnen verdampen’, roept Menno Snel woensdag uit aan het eind van zijn verhoor. De eind 2019 afgetreden staatssecretaris van Financiën kan er nog steeds niet over uit dat het twee jaar duurde voordat hij alle puzzelstukjes in de toeslagenaffaire bij elkaar had gevonden.
Zijn voormalige kabinetscollega Tamara van Ark, oud-staatssecretaris van Sociale Zaken, snijdt ’s ochtends min of meer hetzelfde punt aan. De voorzitter van de parlementaire ondervragingscommissie, Chris van Dam, heeft er dan net zijn verbazing over uitgesproken dat het toeslagendrama ‘zolang in een dode hoek is blijven liggen’. Het heeft immers zeven tot tien jaar geduurd voordat de verantwoordelijke bewindslieden beseften wat er zich nu écht afspeelde bij de afdeling toeslagen van de Belastingdienst en hoeveel burgerslachtoffers daar vielen. Hij vraagt Van Ark of zij daar een verklaring voor heeft.
Die heeft Van Ark wel. ‘Ik denk dat dit ligt aan het ontbreken van een collectief geheugen op de ministeries en in de politiek. Als iedereen 80 procent van zijn kennis overdraagt aan zijn opvolger en dat gebeurt drie keer achter elkaar, gaat er heel veel informatie verloren.’
Telefoonspel
Gebrekkige informatieoverdracht is een van de opvallendste rode draden in de zeventien verhoren die de onderzoekscommissie tot nu toe heeft afgenomen. Het lijkt wel alsof tussen 2010 en 2019 bij de Belastingdienst en op de ministeries van Financiën en SZW het telefoonspel is gespeeld: dat gezelschapsspelletje waarbij mensen in een kring staan en de eerste de buurman een bepaalde zin influistert. Als iedereen de zin aan de volgende in de kring heeft doorgefluisterd, moet de laatste hardop zeggen wat hij of zij heeft gehoord. En dat is dan steevast iets totaal anders dan de oorspronkelijke tekst die de eerste boodschapper doorgaf.
Tweede Kamerverkiezingen en personeelswisselingen aan de top van ministeries blijken funest voor de voortgang in langlopende dossiers. ‘Het is ingewikkeld in politiek Den Haag om langere tijd aandacht te besteden aan één onderwerp’, reflecteert Snel op zijn relatief korte verblijf in de politiek. Kamerleden zitten steeds korter in het parlement, wisselen in de tussentijd soms ook nog van portefeuille, en bouwen daardoor weinig historisch besef op.
Het is staand beleid om topambtenaren bij ministeries niet langer dan zeven jaar op hun post te laten zitten. Dit moet voorkomen dat er ‘koninkrijkjes’ ontstaan en dat ministeries aan tunnelvisie gaan lijden. De zevenjaarsregel betekent in de praktijk dat de meeste topfunctionarissen niet langer dan vijf jaar dezelfde functie bekleden. Bovendien treedt eens in de – op zijn langst – vierenhalf jaar een nieuw kabinet met veelal nieuwe bewindspersonen aan.
Achteraf bekeken zijn die overgangssituaties vaak de momenten geweest dat het misging met de probleemoplossing in het toeslagendossier. Formatieperiodes en kabinetswisselingen hebben op zijn minst tot grote vertraging geleid. Frans Weekers, die van 2010 tot 2014 over de Belastingdienst ging, vertelt bijvoorbeeld dat er in maart 2012 een belangrijk onderzoek op tafel lag waarin een ambtelijke studiegroep oplossingen aandroeg voor de problemen in het toeslagenstelsel. ‘Dat waren deels oplossingen die snel uitgevoerd konden worden. Maar toen viel het kabinet en kwam alles stil te liggen. Tijdens een kabinetsformatie kun je geen belangrijke voorstellen in behandeling nemen, omdat de nieuwe regering zijn eigen keuzen wil maken.’
Stelselwijziging of niet
Ander voorbeeld. Het kabinet-Rutte II van PvdA en VVD wilde van alle toeslagen af en kinderopvanginstellingen in plaats daarvan direct financieren. Dat zou grotendeels een einde maken aan de hoge terugvorderingen bij ouders, legt toenmalig SZW-minister Lodewijk Asscher maandag uit aan de ondervragingscommissie. Coalitiepartner VVD zag directe financiering van de kinderopvang niet zo zitten, dus Asscher moest ‘echt een meerderheid organiseren in het kabinet’.
Maar het volgende kabinet, met de VVD en zonder de PvdA, gooit het alsnog over een andere boeg. De nieuwe bewindslieden Tamara van Ark en Menno Snel vinden een stelselwijziging bij nader inzien te riskant, omdat ze persoonlijk slechte ervaringen hebben met grote ict-operaties van de overheid. Toevallig is er in 2017 ook net een nieuwe directeur-generaal bij de Belastingdienst begonnen. Deze Jaap Uijlenbroek wil – in tegenstelling tot zijn voorgangers – juist níét dat de uitbetaling van toeslagen bij zijn dienst wordt weggehaald. Uijlenbroek zegt tegen Snel dat er veel verbeterd is bij de afdeling toeslagen en dat de Belastingdienst deze belangrijke taak nu prima zelf kan uitvoeren.
Zo gezegd, zo gedaan. In april 2018 draait Van Ark het besluit van haar voorganger terug: het toeslagenstelsel blijft voorlopig zoals het is. Snel door naar 2020. Het toeslagendrama heeft zich (waarschijnlijk) in zijn volle omvang geopenbaard. Het slagveld overziende vindt de voltallige Tweede Kamer nu tóch weer dat er een stelselwijziging moet komen. Ook stelt Snel in 2019 opnieuw een ambtelijke studiegroep in die oplossingen moet aandragen voor de problemen in het toeslagenstelsel. Die studiegroep komt, eind vorig jaar, met deels dezelfde aanbevelingen die Weekers zeven jaar geleden al op zijn bureau had liggen.
Wiel uitvinden
Het lijkt wel of elke nieuwe topambtenaar en bewindspersoon opnieuw het wiel moet uitvinden. Bij hun aantreden worden de nieuwkomers alleen bijgepraat op de hoofdlijnen van de belangrijkste lopende kwesties. De voorgeschiedenis van bepaalde beleidsbesluiten zit niet in de overdrachtsdossiers. Zo kan het gebeuren dat de twee topambtenaren van het ministerie van Sociale Zaken die in 2016 beginnen, totaal onwetend blijven over de harde invorderingspraktijk bij de kinderopvangtoeslag. Hun voorgangers hebben daar niets over gezegd, omdat Asscher immers aan een oplossing werkt. Dat is de stelselwijziging die later niet doorgaat.
‘Welke lessen leert u hieruit?’, vraagt commissielid Femke-Merel van Kooten aan Eric Wiebes. De bewindsman zet een somber gezicht op en antwoordt: ‘Het vreselijke is dat we die lessen allang kennen. De Belastingdienst heeft van begin af aan keihard gewaarschuwd dat het toeslagenstelsel niet uitvoerbaar was. Toch zijn we ermee doorgegaan. Omdat het politiek goed uitkomt, regelen we iets waarvan we weten dat het problemen geeft in de uitvoering. Dat weten we allemaal, en toch blijven we het doen.’