AFM lijdt twee keer zelfde nederlaag

„We hebben de gifbeker nu volledig leeggedronken”, zegt Gerben Everts aan de telefoon. Hij is verantwoordelijk voor het toezicht op accountants bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM), en leed dinsdag voor de tweede keer dezelfde nederlaag. EY en PwC, twee van de zogenoemde ‘big four’ accountantskantoren, hoeven de boetes die de AFM had opgelegd definitief niet te betalen, zo oordeelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Hoger beroep is niet mogelijk.

Niet alleen betekent de uitspraak gezichtsverlies voor de toezichthouder. De uitkomst heeft ook grote gevolgen voor de manier waarop de AFM toezicht kan houden. Boetes opleggen aan accountantskantoren is een stuk ingewikkelder geworden. Zelf spreekt de toezichthouder van een „principiële kwestie”.

Al jaren maakt de AFM er een missie van accountantskantoren te dwingen tot verbetering. Hun werk – het controleren van jaarrekeningen – doen ze te vaak niet goed, concludeerde de AFM herhaaldelijk, en de beloofde verbeteringen hebben almaar te weinig resultaat. Om te laten zien hoezeer het menens was, zette de AFM het ultieme machtsmiddel in: boetes.

Over die boetes is de toezichthouder nu gestruikeld. Waar de kantoren zich na de kritische rapporten van de AFM steeds deemoedig opstelden, reageerden ze anders toen het hen financieel raakte. KPMG en Deloitte accepteerden hun boete, maar EY en PwC stapten naar de rechter, met succes. De bestuursrechter in Rotterdam veegde de boetes, van respectievelijk 2,2 miljoen en 845.000 euro, al van tafel. Nu heeft de AFM de zaak ook in hoger beroep verloren.

Lees ook ‘Zal ik even uitpraten? Fijn. De accountants bijten terug

Zorgplicht

Het begrip waar de rechtszaak om draait, is ‘zorgplicht’. Accountantskantoren zijn bij wet verplicht ervoor te zorgen dat hun accountants goed werk leveren, dat ze zich houden aan regels met betrekking tot „vakbekwaamheid, objectiviteit en integriteit”. De AFM dacht goed te zitten met de redenering: het werk van de accountants is zó slecht, de kantoren kunnen dus onmogelijk aan hun zorgplicht voldaan hebben – boetes zijn dus op hun plek.

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven redeneert echter anders. Dat individuele accountants controles verprutsen, betekent „niet zonder meer” dat het accountantskantoor de zorgplicht heeft verzaakt. De AFM moet ook bewijzen dat de oorzaak terug te voeren is op „eigen handelen of nalaten” van de kantoren. Bijvoorbeeld falend beleid. De toezichthouder maakt volgens de rechter niet duidelijk waarom de tekortkomingen „geen andere conclusie toelaten” dan dat EY en PwC de wet hebben overtreden.

Deze uitspraak betekent, zegt AFM-bestuurder Everts, „dat we geen boetes kunnen opleggen op basis van slechte controles”. Uit deze uitspraak volgt dat de individuele accountants, die de jaarrekening ondertekenen, daar verantwoordelijk voor zijn. Zij kunnen via het tuchtrecht worden aangepakt.

Lees ook dit interview met AFM-bestuurder Gerben Everts

Valt nu nog wel toezicht te houden? De AFM vindt dat ze geen „adequate handhavingsmogelijkheden” meer heeft, en wil dat de wet wordt aangepast. Everts: „Er werken tientallen, honderden, soms duizenden mensen aan zo’n controle. Wij vinden dat de verantwoordelijkheid van zo’n controle niet bij een individu ligt, maar bij kantoren. Zíj moeten instaan voor de kwaliteit.” In de Verenigde staten en het Verenigd Koninkrijk is het ook zo geregeld.

De AFM heeft de politiek in principe achter zich staan. Al jaren roepen ook politici dat accountants hun werk beter moeten doen. Aanleiding waren kritische rapportages van de AFM en een reeks schandalen. In 2014 leidde dat al tot nieuwe wetgeving en vorig jaar kondigde minister Wopke Hoekstra (Financiën, CDA) aan een speciale „onafhankelijke commissie” in te stellen die moet onderzoeken wat nodig is om de kwaliteit van accountants op het gewenste niveau te krijgen. Deze commissie kijkt naar de heilige huisjes die de accountants zelf het liefst overeind houden, zoals hun verdienmodel.

Everts had er rekening mee gehouden dat de AFM in hoger beroep opnieuw zou verliezen en daarop vooruitlopend maatregelen genomen, zegt hij. Na de eerste uitspraak had hij zich al gewend tot de minister van Financiën. „Hij staat open voor ons verzoek.”