Waarom kleine landen steun moeten zoeken

Maar één keer, zegt de IJslandse hoogleraar politieke wetenschappen Baldur Thorhallsson, heeft IJsland een voorstel van China geweigerd. „Dat was in 2011, toen een Chinese zakenman een enorme lap grond wilde kopen in het noordoosten van IJsland. Hij zei dat hij een golfclub wilde bouwen, de regering vreesde dat daar op den duur een militair vliegveld of haven zou komen, en zei nee.”

Dat was de enige keer. Verder, zegt Thorhallsson, is IJsland „happy” met de Chinezen. Sterker, zijn land wordt momenteel even afhankelijk van China als tijdens de Koude Oorlog van de VS. „De Chinezen zijn overal in IJsland. In alle sectoren werken we met China samen. Onderwijs, economie, geothermische energieprojecten. En China neemt telkens het initiatief. Het wil invloed, en de IJslandse regering zegt overal ja op.”

Baldur Thorhallsson had nooit gedacht dat hij zijn eigen, kleine IJsland nog eens kon gebruiken om de rest van de wereld een geopolitieke les te geven. Maar eind 2018 publiceerde hij het boek Small States and Shelter Theory; Iceland’s External Affairs. Daarin schetst hij hoe kleine(re) landen zoals het zijne nooit alleen kunnen functioneren. Ze hebben als levensverzekering altijd de bescherming van grote landen nodig. En beter nog, van internationale organisaties.

„Vroeg of laat komt er een crisis. In crisistijd denkt iedereen aan zichzelf – de groten, en de kleinen.”

Thorhallsson heeft het universitaire leven in Reykjavik verruild voor een jaar lesgeven in Berlijn. Via Skype vertelt hij dat hij nog exact weet wanneer hij, met collega’s, deze ‘beschuttingstheorie’ ontwikkelde: in 2008, tien dagen nadat de financiële crisis IJsland had getroffen.

„Jarenlang vroegen mensen mij hoe het kon dat zo’n autonoom klein landje zo succesvol was. Ik kon dat nooit goed uitleggen. Toen kwam de kredietcrisis. Alle IJslandse banken werden in één klap weggevaagd, de economie stortte in. Onze regering smeekte iedereen om hulp. Maar niemand gaf thuis. Iedereen was bezig zichzelf en zijn directe bondgenoten te redden.”

IJsland zat in de NAVO, maar niet in de EU of een andere club waarvan de leden elkaar bijstaan. „We stonden overal buiten. Als er een hevige crisis komt of grote geopolitieke verschuivingen, gaan kleine landen zonder economische, politieke en maatschappelijke protectie harder onderuit dan de anderen. Die drie soorten bescherming zijn cruciaal.”

De contemporaine geschiedenis van IJsland, zegt Thorhallsson, illustreert deze les bij uitstek. Ook voor Nederland, waar sommigen dromen van een soeverein bestaan buiten de Europese Unie. Voor een goed begrip, zegt hij, is het wel nodig dat hij eerst even een verhaal vertelt dat veel Europeanen niet kennen. Het verhaal van IJsland. Daarna zal hij weer uitzoomen.

„IJsland was vijfhonderd jaar deel van Denemarken. In 1918 werden we onafhankelijk, pas in 1940 kwamen we echt los van Denemarken. Het eerste wat we deden, was beschutting zoeken bij de VS. Ook haalden we, behalve met oud-kolonisatoren Denemarken en Noorwegen, de banden met Zweden en Finland aan. Verder waren we tijdens de Koude Oorlog actief in organisaties als de VN. Die bood kleine landen enige bescherming tegen het rauwe machtsoverwicht van grote landen. Dat ging decennialang goed. Lang genoeg om IJsland de illusie te geven dat het veilig was.”

Was dat een illusie, toen al?

„Ja. Want eigenlijk werden we compleet afhankelijk van één land: de VS. De Amerikanen hebben ons in 1941 helemaal ingepalmd. Tijdens de Koude Oorlog hadden wij strategische waarde, ze gaven ons alle bescherming die we nodig hadden. Diplomatieke steun bij internationale fora, extra veel Marshallhulp om onze grote communistische partij te smoren. En de VS gaven ons militaire dekking; er was een grote Amerikaanse basis op het eiland. We werden ook lid van de NAVO. Lang leek het alsof ons niets kon gebeuren. Toen viel de Muur.”

En toen kwam de klap?

„Niet meteen. Net als andere Europeanen hadden we geen idee wat de gevolgen zouden zijn. We dachten dat het kapitalisme had gezegevierd. Ook toen de Amerikanen hun militaire aanwezigheid in Europa terugschroefden, gingen er geen alarmbellen rinkelen. In 2006 sloten de Amerikanen hun eerste basis: op IJsland. We hadden niet eens een eigen defensiebegroting. Natuurlijk voelden we ons verraden, maar deden niks. De echte klap kwam pas in 2008, met de financiële crisis.”

Omdat jullie toen hulp nodig hadden?

„Ja. En raad eens bij wie we het eerst aanklopten? Bij de Amerikanen. Washington bellen was decennialang onze reflex geweest. Maar de Amerikanen zeiden nee. Ze boden andere noordelijke landen en Zwitserland een currency swap aan, een financiële constructie om je in te dekken tegen de turbulentie van wisselkoersen. Wij kregen niets. We waren klein en onbeduidend. Ze zagen ons niet meer staan.”

En toen?

„We gingen iedereen af. Eerst de EEA, de Europese Economische Ruimte, waar we lid van zijn. Dat is een club voor economische samenwerking tussen EU-landen en niet-EU-landen. Maar in de EEA-akkoorden staat geen letter over crisissituaties of solidariteit. Ook de EFTA, het vrijhandelsverbond van niet-EU-landen, leverde niks op. Idem met de Nordic Cooperation: een samenwerkingsverband voor onderwijs, maritiem onderzoek, en politie-samenwerking, van vitaal belang voor ons – maar zonder clausule over solidariteit.”

IJsland kon toch naar het IMF voor leningen?

„Vergeet het maar. We probeerden dat meteen. Maar vanwege de Icesave-affaire blokkeerden de Britten en Nederlanders het. Icesave was een grote IJslandse bank, die immense rentes bood. Toen de bank failliet ging, waren veel Britse en Nederlandse rekeninghouders hun geld kwijt. Londen en Den Haag zorgden ervoor dat het IMF ons pas leningen kon geven als we die rekeninghouders schadeloos hadden gesteld. Daarna zijn we naar de EU gegaan. We zeiden: we willen bescherming, en we willen ook graag lid worden. Maar Brussel zei: vervelend voor jullie, maar het VK en Nederland zijn lidstaten, dus we kiezen hun kant.”

En zo kwam China in beeld?

„Ja, omdat we nergens aan de bak kwamen. We waren razend op de EU. De enigen die ons bailouts boden, waren Rusland en China. Wij waren het eerste westerse land dat een handelsakkoord met China sloot.”

Dus opnieuw leunt IJsland op één grootmacht voor protectie?

„Inderdaad, precies de fout die we eerder maakten. We zijn terug bij af. De laatste jaren is de economie booming, vanwege het toerisme. We zitten wederom in een situatie waarin mensen overmoedig worden en zeggen: zie je wel dat we het alleen kunnen!”

Houdt u uw hart vast?

„Ja. Natuurlijk, kleine landen hebben voordelen. Het is er relatief eenvoudig om alle neuzen een kant op te krijgen. Ze runnen hun verzorgingsstaat vaak beter, de overheid is er efficiënter. Zo kunnen kleine landen zich snel aanpassen aan internationale veranderingen. Maar als de crisis toeslaat, heb je rugdekking nodig.”

Hoe kun je je tegen je kwetsbaarheid indekken?

„Je moet drie dingen doen. Een: zorgen dat de kans op crises zo klein mogelijk is. Twee: zorgen dat er genoeg machtige landen of instanties zijn die jou, als een crisis toch toeslaat, te hulp schieten. Drie: zorgen dat je genoeg harde garanties hebt voor hulp bij de wederopbouw. Als je deze drie dingen niet op orde hebt, kun je diep vallen. Dit ontdekte IJsland in 2008.”

Wat is belangrijker: politieke, economische of maatschappelijke protectie?

„Je hebt alle drie nodig. Maar het derde element wordt wel eens onderschat. Voor kleine landen is het enorm belangrijk om de ramen open te houden. In alle opzichten, ook cultureel. Je moet goede relaties aangaan met anderen, al kost dat je een deel van je politieke autonomie. Ik zou zelfs zeggen: zorg dat je veel buitenlanders over de vloer hebt, want zo leer je hoe ánderen denken, sluit je makkelijker compromissen en kun je handiger manoeuvreren. In turbulente tijden, zoals nu, is dat belangrijk. Vooral eilanden en landen aan de rand van Europa hebben de neiging om te denken dat ze uniek zijn. ‘We hebben jullie niet nodig’ – die mentaliteit. Zulke landen verliezen sneller hun inlevingsvermogen dan landjes middenin de EU, die omringd zijn door grote buren.”

Brexit is vast een mooie case study.

„Het Verenigd Koninkrijk is geen klein land, maar ook geen machtig land meer, dat alles alleen afkan. Hoe meer de Britten op soevereiniteit hameren, hoe zwakker ze worden. Ze beginnen dat langzaam ook te beseffen. Daarom zoeken ze nieuwe allianties en bondgenoten. Zo zijn ze plotseling actief in het Noord-Atlantisch gebied. Reykjavik ziet hen als grote buur die mogelijk protectie kan bieden. Het heeft net een defensieakkoord met Londen gesloten.”

Lees ook grijs gebied tussen douane-unie en interne markt

Volgt IJsland de Britten?

„Ja. Die op hun beurt óók protectie zoeken. Niemand weet wat het oplevert. IJsland heeft nu rissen afspraken en vriendschappen. Op China alleen, dat snapt onze regering ook wel, kunnen we als westers land niet bouwen. Onze aanvraag voor EU-lidmaatschap ‘ligt op ijs’ sinds het debacle rond Icesave. Dus we gaan met alles en iedereen in zee in onze zoektocht naar bescherming. Met de nordics, de atlantici, China, het VK. Met de één doen we patrouilles in het luchtruim, met de ander hebben we studentenuitwisselingen, en met een derde werken we aan cybersecurity. Die jungle aan deals en overeenkomsten wordt steeds dichter, maar het is nooit genoeg.

„Je hebt een paar solide verdragen nodig waarin zwart op wit staat dat je elkaar te hulp schiet. Dus heb je meer aan multilaterale organisaties dan aan één machtige buur. Die organisaties staan kleine landen toe de krachten te bundelen en grote landen te temmen. Zo werkt het binnen de EU: de kleine temmen de grote.”

Nederland zit dus wel goed?

„Ja, Nederland speelt het spel goed. Soevereiniteit is prachtig. Maar als de crisis komt, koop je er niks voor.”