Direct naar artikelinhoud
Analyse

Miljarden aan plots verdampte ‘fossiele subsidies’ bewijzen vooral een wankele rekensom

Miljarden aan ‘fossiele subsidies’ voor grote bedrijven zijn vorig jaar abrupt verdampt. De verrassende oorzaak: maatregelen van de overheid om de impact van hoge energieprijzen voor consumenten te verlagen. Hoe werkt toch die berekening van fossiele subsidie?

Klimaatactiegroep Extinction Rebellion blokkeert de A12 tussen het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en de tijdelijke Tweede Kamer.Beeld Joris van Gennip voor de Volkskrant

‘Stop fossiele subsidies’, kalkte Extinction Rebellion vorige week op de A12. Op spandoeken werd dat prijskaartje uitgewerkt: ‘17,5 miljard euro aan belastinggeld’. Maar de regering sprak de afgelopen jaren vaak over ‘minimaal 4,5 miljard euro’ aan fossiele subsidies. Wat klopt er? Wat is eigenlijk een fossiele subsidie en is die zo gemakkelijk te berekenen?

Al zolang er klimaatbeleid is, woedt er een discussie over fossiele subsidies. Waarom zou je aan de ene kant met regels en geld CO2-uitstoot terugdringen en tegelijk bedrijven subsidiëren die op grote schaal CO2 uitstoten? Dat is gas geven en remmen tegelijk.

Gunstig belastingtarief

De definitie van ‘fossiele subsidies’ is in die discussies enigszins verwarrend. Het gaat doorgaans niet om bedragen die direct worden overgemaakt naar Tata Steel, kolencentrales of kunstmestfabrieken. De subsidie bestaat eigenlijk altijd uit een gunstig belastingtarief of een fiscale vrijstelling. Het bekendste voorbeeld daarvan is waarschijnlijk kerosine, de brandstof voor vliegtuigen. Daarop wordt, in tegenstelling tot benzine en diesel, geen accijns geheven. Dit komt feitelijk neer op een vliegsubsidie.

De discussie over dit soort klimaatonvriendelijke financiële prikkels kreeg in 2020 een nieuwe impuls. VVD’er Eric Wiebes, destijds minister van Economische Zaken en Klimaat, bracht toen op verzoek van de Tweede Kamer de fossiele subsidies voor het jaar 2019 in kaart. In zijn Kamerbrief kwam hij tot een bedrag van ‘minstens 4,5 miljard euro’. Daarvan was meer dan 4 miljard toe te rekenen aan de afwezigheid van accijns op stookolie voor schepen en kerosine voor vliegtuigen. Andere fossiele subsidies die prijskaartjes van meer dan 100 miljoen krijgen, zijn de verlaagde energiebelasting voor de glastuinbouw en een vrijstelling voor ‘energie-intensieve processen’.

Weggeconcurreerd

Maar in de brief stelde Wiebes ook dat op een aantal fossiele prikkels geen bedrag viel te plakken. Zoals voor de ‘degressieve energiebelasting’ die maakt dat grootverbruikers van stroom en gas relatief minder belasting betalen dan kleinverbruikende huishoudens en bedrijven.

Het idee is dat consumenten en kleinverbruikers in Nederland door een wat hogere energiebelasting gestimuleerd worden om energie te besparen. Grootverbruikers, die doorgaans actief zijn op een internationale markt, worden van die hoge belastingen vrijgesteld uit angst dat zij anders worden weggeconcurreerd.

Economisch-onderzoeker Alman Metten las de brief van Wiebes en ergerde zich aan de ontbrekende cijfers. De oud-Europarlementariër voor de PvdA dook in de cijfers en schreef enige maanden later een veelbesproken artikel op economenwebsite Me Judice. Op basis van CBS-gegevens plakte hij toch een prijskaartje op de ontbrekende cijfers en kwam tot een veel hoger totaalbedrag: 17,3 miljard euro. Ter vergelijking: aan justitie en veiligheid gaf Nederland vorig jaar 13,4 miljard euro uit.

Hoge energiebelasting

De extra 12,7 miljard euro die Metten berekende, was verdeeld over vier posten, waarvan twee zeer grote. In de eerste plaats de accijnsvrijstelling voor kolen, gas en olie die wordt gebruikt voor het opwekken van elektriciteit. Als elektriciteitscentrales gewoon belasting hadden betaald, zou dat ze in 2019 5,1 miljard euro hebben gekost. En ten tweede de eerdergenoemde degressieve energiebelasting, die volgens Metten zo’n 4,6 miljard euro kostte. Daarnaast waren er nog de verschillen in accijns tussen diesel en benzine (1,8 miljard euro) en de vrijstelling van energiebelasting voor raffinaderijen (1,4 miljard euro).

In antwoord op Kamervragen reageerde minister Bas van ’t Wout, die de afgetreden Wiebes opvolgde, in het voorjaar van 2021 op de bedragen in Mettens artikel. De minister bestreed de werkwijze van Metten omdat daarin steeds de relatief hoge energiebelasting voor consumenten als referentie werd genomen. ‘Deze benadering zou ertoe leiden dat er in een land waar bepaald verbruik hoog wordt belast en ander verbruik lager, altijd sprake is van een fossiele subsidie. En in een land waar al het energieverbruik laag wordt belast, zou dan geen sprake zijn van fossiele subsidie.’

Stilzwijgend omarmd

Metten is niet erg onder de indruk van die kritiek. ‘Dit is een internationaal aanvaarde manier om fossiele subsidies te bepalen’, zegt hij. ‘En dat is ook logisch. Het hoogste tarief is van toepassing op alle huishoudens en een groot deel van de bedrijven in Nederland. Dus daar moet je mee vergelijken.’

Inmiddels heeft de regering dat standpunt stilzwijgend omarmd, ontdekte Metten deze week. De degressieve tarieven blijken afgelopen jaar namelijk ineens te zijn opgenomen in bijlage 9 van de Miljoenennota over ‘fiscale regelingen’. Daar staat dat de degressieve energiebelasting voor het jaar 2019 6,6 miljard euro kostte. Na aftrek van de ‘belastingvermindering per aansluiting’ blijft er dan een nettobedrag over van 4,45 miljard euro, bijna evenveel als de 4,6 miljard van Metten dus.

Tegelijkertijd illustreert de tabel in de Miljoenennota ook opzichtig de kritiek van Bas van ’t Wout op Mettens berekening. Kijk je naar de cijfers voor 2022, dan valt de rekensom voor de degressieve energiebelasting namelijk ineens heel anders uit.

Om consumenten te compenseren voor de hoge energieprijs is de energiebelasting voor hen vorig jaar fors verlaagd. Aan de andere kant is het lage tarief voor grootverbruikers verhoogd ten opzichte van 2019 (voor gas verdubbeld en voor elektra met 30 procent gestegen). De optelsom van die twee aanpassingen maakt dat ‘fossiele subsidie’ voor het bedrijfsleven via de energiebelasting vorig jaar is verdampt. Sterker: consumenten ontvingen bijna 1 miljard euro ‘fossiele subsidie’.

Kanttekeningen

‘Dit illustreert voor mij dat dit een gemankeerde manier is om fossiele subsidies te berekenen’, zegt Tweede Kamerlid Henri Bontenbal (CDA). Hij schreef deze week een uitgebreid artikel waarin hij de 17,5 miljard afpelt, en diverse kanttekeningen plaatst bij de verschillende posten die Metten heeft berekend.

Belangrijk kritiekpunt van het Kamerlid is dat Metten geen rekening houdt met het Europese handelssysteem voor emissierechten. Binnen Europa is een elk jaar slinkende hoeveelheid van dit soort emissierechten beschikbaar. En hoe minder rechten, hoe harder de prijs van vervuilen oploopt.

Metten erkent dit punt. Hij hoopt binnen enkele weken een geactualiseerd artikel te publiceren waarin hij ook ingaat op een aantal kanttekeningen dat er afgelopen jaren bij zijn stuk is geplaatst. Over de emissiehandel wil hij alvast een tipje van de sluier oplichten: de vierhonderd grote bedrijven die in Nederland onder Europese emissiehandel vallen, gaven in 2019 440 miljoen euro uit aan emissierechten. ‘Veel geld, maar nog altijd aanzienlijk minder dan de miljarden die zij datzelfde jaar als voordeel hadden door de belastingvrijstelling.’

‘Maar de prijs van een emissierecht lag in 2018 nog rond de 16 euro en de laatste tijd zit het ruim boven de 80’, reageert Bontenbal. ‘De kosten lopen dus al snel op.’ Voor de echte klimaatimpact van grootverbruikers van fossiele brandstoffen is Europees beleid sowieso veel relevanter dan nationale belastingen, stelt Bontenbal. Het risico bestaat immers dat de vuile industrie zich verplaatst naar landen buiten Nederland of zelfs buiten de EU. Als dat landen zijn waar minder strenge klimaateisen gelden, zijn zowel Europa als het klimaat slechter af.

Prijs voor klimaatschade

Daarom pleit het CDA-Kamerlid er in zijn stuk voor om de rekenmethodes die Metten hanteert overboord te zetten. ‘In wezen wil je namelijk vooral dat de partijen die klimaatschade aanrichten daar een prijs voor betalen die recht doet aan de schade.’ Bontenbal verwijst daarvoor naar een rapport van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 2021 over het beprijzen van klimaatschade. ‘Daarin maken ze een effectieve optelsom van belastingen en vergelijken die met een prijs voor klimaatschade. Dat vind ik veel beter dan de methode van Metten.’

‘Een exact bedrag plakken op fossiele subsidies is gewoon een onmogelijke opdracht’, zo vat Diederik Samsom de discussie samen. De voormalige PvdA-leider was in de Tweede Kamer jarenlang woordvoerder voor energie- en klimaatbeleid en werkt nu als kabinetschef voor Eurocommissaris Frans Timmermans. Ook Samsom ziet dat de rekenmethode die Metten hanteert vaak tot ‘paradoxale uitkomsten’ leidt. ‘Er ontstaan daardoor onnodige tegenstellingen, zoals nu tussen Bontenbal en Metten. Terwijl ze het eigenlijk vooral met elkaar eens zijn: er moet meer gebeuren tegen klimaatverandering en daarvoor moet de vervuiler betalen.’

Samsom waagt zich dus liever niet aan dit soort rekensommetjes. Volgens hem is vooral van belang wat de algehele belastingdruk is op de uitstoot van fossiele bedrijven. En of die enigszins in verhouding staat tot de schade die zij het klimaat toebrengen. ‘Ik vind dat die verhouding op dit moment scheef is. Zeker als je kijkt naar de grote schade die klimaatverandering nu al veroorzaakt.’

Dat is ook precies waar Brussel mee bezig is, zegt Samsom. ‘Het emissiehandelssysteem wordt strenger en uitgebouwd naar sectoren zoals de luchtvaart.’ Tegelijkertijd wordt er gewerkt aan een importheffing op producten die buiten de EU worden gemaakt met veel fossiele brandstoffen. Daarbij helpt het volgens Samsom wel dat er artikelen zijn zoals die van zijn partijgenoot Metten. ‘Dat zet de discussie over dit belangrijke onderwerp goed scherp.’