Hoe het zo kon misgaan tussen gemeenten en kabinet: ‘Het gaat om respect’
De verhoudingen tussen kabinet en gemeenten zijn behoorlijk verzuurd. Waarom ging het al zo snel mis? In ieder geval Rutte IV in de relatie moeten investeren, want zonder steun van de gemeenten kan het regeerakkoord niet uitgevoerd worden.
Jan van Zanen is geen man van harde woorden. De burgemeester van Den Haag en voorzitter van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) is een bestuurder pur sang. Bij zijn voordracht als burgemeester van Den Haag werd hij gepresenteerd als ‘een echte verbinder’. Geen man die ruzie zoekt.
Dus als deze burgemeester spreekt over ‘een valse start’, zoals hij vlak voor de presentatie van het nieuwe kabinet deed in het televisieprogramma Buitenhof, en zegt: “Dit is niet het nieuwe elan waar de gemeenten op gehoopt hadden”, dan moet dat gehoord worden als felle kritiek.
Het kabinet-Rutte IV is nog maar net aangetreden, maar nu al hebben de ministers het aan de stok met de gemeenten. Nauwelijks was de bordesfoto gemaakt of de gemeenten kondigden aan alle onderhandelingen over hervorming van de jeugdzorg te staken, uit woede over een in het regeerakkoord aangekondigde extra bezuiniging van een half miljard per jaar vanaf 2025.
Diezelfde week buitelden lokale politici over elkaar heen om hun verontwaardiging uit te spreken over antwoorden op Kamervragen die vertrekkend staatssecretaris Ankie Broekers-Knol (VVD) op de valreep nog naar de Tweede Kamer had gestuurd.
Zij gaf in december drie gemeenten en één regio (Rotterdam) te kennen dat zij per direct asielopvang moesten regelen. Maar voor die zogenoemde aanwijzing was helemaal geen juridische basis, bleek uit haar antwoorden. De staatssecretaris kón gemeenten helemaal niet dwingen, maar die suggestie had ze wel gewekt.
De nieuwe staatssecretaris, VVD’er Eric van der Burg, begon zijn termijn als bewindspersoon dan ook met telefoontjes naar de betrokken burgemeesters, in een poging de gemoederen te bedaren. Hij liet hen weten dat het op dit punt anders wil aanpakken dan zijn voorganger. “Je zult mij niet snel het woord ‘aanwijzing’ horen gebruiken”, zei hij. Naar eigen zeggen drinkt hij liever kopjes koffie met de bestuurders.
Boze brieven naar kabinet en Tweede Kamer
Hoe kon het zo misgaan tussen gemeenten en kabinet? Het meest voor de hand liggende antwoord op die vraag is: geld. Het is algemeen bekend dat de gemeenten meer middelen willen van de rijksoverheid. Steeds meer gemeenten kampen met financiële problemen. De laatste jaren stuurden wethouders, burgemeesters en gemeenteraadsleden met enige regelmaat boze brieven naar kabinet en Tweede Kamer.
Die geldproblemen zijn voor een groot deel ontstaan sinds 2015. Toen kregen de gemeenten er een breed scala aan taken bij. Niet alleen de jeugdzorg werd een verantwoordelijkheid van de gemeenten, ook ondersteuning op het gebied van werk en inkomen en de zorg voor ouderen en langdurig zieken werd bij het lokaal bestuur gelegd.
De gemeenten wilden die taken ook maar wat graag op zich nemen. Lokale politici geloofden dat zij in staat zouden zijn die zorg beter, goedkoper en vooral dichter bij de inwoner te organiseren. Maar de overheveling van taken ging gepaard met een fikse bezuiniging en in de jaren na de decentralisatie kregen steeds meer gemeenten moeite de rekeningen te blijven betalen. Pogingen om bij het Rijk structureel meer geld los te krijgen, liepen keer op keer op niets uit.
Het gaat om respect
Als iemand weet hoe hoog de frustratie daarover is opgelopen, is het Maarten Allers, van de Rijksuniversiteit Groningen. Als hoogleraar economie van de lage overheden weet hij alles af van de gemeentefinanciën. Toch benadrukt juist hij dat de boosheid gaat over veel meer dan alleen geld. Allers: “Er zit iets achter dat je gewoon ‘respect’ zou kunnen noemen.”
Dat gemeenten nu worden geconfronteerd met een extra bezuiniging, terwijl ze dachten eindelijk goede afspraken te hebben over hoe het verder moet met de jeugdzorg, is volgens de hoogleraar typerend voor de manier waarop kabinet en Tweede Kamer sinds de decentralisatie vaker op eerdere toezeggingen terugkwamen.
Zo besloot de Tweede Kamer kort na de decentralisatie in te grijpen op de beleidsvrijheid van gemeenten door een maximum te stellen aan de eigen bijdrage die gemeenten van inwoners mogen vragen voor huishoudelijke hulp en ondersteuning. Ongeacht inkomen betalen mensen daar sinds 2019 maximaal 19 euro per maand voor. Het zogenoemde abonnementstarief. Allers: “Laat die term niet vallen als er iemand van een gemeente bij is, want ze zijn er nog steeds heel kwaad over”.
De maatregel leidde ertoe dat gemeenteambtenaren het aantal aanvragen voor met name huishoudelijke hulp rap tempo zagen stijgen. Voor ouderen die voorheen zelf een schoonmaker lieten komen, was het nu vaak goedkoper het via de gemeente te regelen. Toch werden de meerkosten niet volledig gecompenseerd.
Niet voor niets zei Jan van Zanen in een interview met NRC vorige week: “We willen behandeld worden als de autonome medeoverheden die we zijn”. Het regeerakkoord geeft hem weinig vertrouwen dat ze die behandeling van Rutte IV krijgen.
Hoeveel vrijheid krijgen de gemeenten?
Dat komt niet alleen doordat plotsklaps een extra bezuiniging werd aangekondigd. Veelzeggend is bijvoorbeeld ook dat in het regeerakkoord expliciet staat dat het kabinet van plan is vaker gebruik te gaan maken van ‘de mogelijkheid om een aanwijzing te geven aan medeoverheden’. In te grijpen op hun beleid in feite.
Uiteraard staat erbij vermeld dat dit moet gebeuren met ‘inachtneming van de lokale autonomie’, maar de bewindspersonen lijken dus wel degelijk van plan te zijn de regie meer naar zich toe te trekken. Hoezeer Van der Burg ook benadrukt vooral kopjes koffie te willen drinken.
Het toont aan dat achter het conflict over geld ook een conflict over zelfstandigheid schuilgaat. Hoeveel vrijheid krijgen de gemeenten om hun eigen beslissingen te nemen?
Het is voorstelbaar dat het Rijk grip wil houden op wat er in de 345 gemeenten gebeurt. Zo kan immers voorkomen worden dat er al te grote verschillen ontstaan tussen Nederlandse dorpen en steden. Bovendien: de gemeenten presenteren zelf ook het bonnetje aan het Rijk wanneer de kosten uit de hand lopen. Is het dan gek dat het Rijk zeggenschap wil over hoe dat geld besteed wordt?
Ook de Raad van State is kritisch
Maar dat de frustratie over die opstelling bij de gemeenten hoog is opgelopen, is eveneens te begrijpen. Want in het verleden ging wel degelijk veel mis wanneer taken van het Rijk naar de gemeenten gingen. Dat is althans één van de conclusies van een kritisch advies van de Raad van State, van maart vorig jaar. Volgens de belangrijkste adviseur van de regering was bij eerdere decentralisaties veel te weinig oog voor de financiële risico’s. Besparingen werden te rooskleurig voorgesteld en spelregels werden na korte tijd veranderd.
Ook de Raad van State wijst erop dat eerdere kabinetten onder druk van samenleving en parlement ingrepen op de vrijheid van de gemeenten om de taken uit te voeren zoals zij dat wilden. Vaak zonder dat tot op detailniveau werd uitgezocht wat voor uitwerking dat zou hebben op de financiën. Met als gevolg dat de middelen uiteindelijk vaak ontoereikend bleken.
Duidelijk is dus dat dat anders zal moeten. Want een betere verstandhouding met de gemeenten is ook voor Rutte IV van groot belang. Voor veel van de plannen in het regeerakkoord hebben de bewindspersonen de lokale collega’s hard nodig. Denk bijvoorbeeld aan de woningbouw, de energietransitie of de ambities van het kabinet op het gebied van de armoedebestrijding. “Er zal echt in de verhoudingen moeten worden geïnvesteerd”, zegt Allers daarom. “Nu. Voordat je begint allerlei dingen van de gemeenten te vragen.”
Op verschillende dossiers kwamen gemeenten en Rijk tegenover elkaar te staan. Drie dingen waar de gemeenten boos over zijn uitgelegd.
De jeugdzorg
De emoties lopen het hoogst op als het om de jeugdzorg gaat. Het kabinet wil dat de uitgaven daarvan per 2024 met 100 miljoen, en per 2025 structureel een half miljard naar beneden brengen. Volgens de coalitiepartijen kan dat door bijvoorbeeld een eigen bijdrage in te voeren.
Tot het zover is krijgen de gemeenten juist extra geld voor de jeugdzorg. Toch zijn ze kwaad over de voorgenomen bezuiniging. Vooral omdat in lijn met de uitspraak van de commissie van wijzen die vorig jaar naar de jeugdzorgfinanciering keek al werd afgesproken dat gemeenten, kabinet en jeugdzorgprofessionals gezamenlijk afspraken zullen maken over het hervormen van de sector. Doel daarvan is de jeugdzorg te verbeteren, maar ook de kosten stapsgewijs naar beneden te brengen. In 2028 moet op die manier een miljard zijn bezuinigd.
De bezuinigingen die worden genoemd in het coalitieakkoord komen daar bovenop. De gemeenten zijn daar verbolgen over, omdat het volgens hen indruist tegen eerder gemaakte afspraken. Een miljard bezuinigen wordt al ‘een hele kluif’, zei de Utrechtse wethouder Eelco Eerenberg (D66) eerder al in Trouw. Volgens hem heeft meer bezuinigen grote gevolgen voor toch al kwetsbare jonge mensen.
Uit boosheid vanwege de bezuiniging besloten de gemeenten voorlopig niet mee te praten over verbeteringen in de jeugdzorg. Ze kregen steun van de oppositiepartijen in de Tweede Kamer. Tijdens het debat lieten ook zij zich kritisch uit over de plannen van het kabinet. De premier wilde niet beloven dat de bezuiniging van tafel gaat.
De woningbouw
Om de crisis op de woningmarkt het hoofd te bieden komt het nieuwe kabinet met twee potjes geld: de woningbouwimpuls en het volkshuisvestingsfonds. Het één om nieuwbouw te stimuleren, het ander om de bestaande woningvoorraad te kunnen herstructureren, met name in kwetsbare gebieden. Goed nieuws voor de gemeenten, zo lijkt het. Het geld zal immers via hen lopen. Toch zijn zij het daar niet mee eens.
Het geld voor de twee initiatieven wordt namelijk afgetrokken van de financiering die gemeenten ieder jaar via het gemeentefonds krijgen. In totaal gaat het om 1 miljard voor de woningbouwimpuls (verdeeld over tien jaar) en 600 miljoen voor het volkshuisvestingsfonds (verdeeld over zes jaar). Dat geld wordt gehaald uit het gemeentefonds en in de vorm van een specifieke uitkering (met specifieke voorwaarden) weer teruggegeven aan nog nader te bepalen gemeenten. Op die manier kan het Rijk afdwingen dat het geld ook echt gebruikt wordt voor woningen.
Niks geen extra impuls dus, maar ‘een sigaar uit eigen doos’, vinden de gemeenten. De VNG vreest dat de initiatieven op deze manier ten koste zullen gaan van andere broodnodige gemeentelijke investeringen.
Het gemeentefonds
In het verlengde van discussies over de financiering van de jeugdzorg of woningbouw is een breder debat gaande over het gemeentefonds. Dat is de pot met geld van het Rijk (van in totaal zo’n 30 miljard euro) die jaarlijks over de 345 gemeenten wordt verdeeld. Gemeenten halen daar het overgrote deel van hun inkomsten uit. Via een ingewikkelde verdeelsleutel wordt het geld over de Nederlandse steden en dorpen verdeeld.
De huidige verdeelsleutel stamt nog grotendeels uit 1997, toen gemeenten over het algemeen nog een stuk kleiner waren en bovendien een stuk minder taken hadden. Daarom werkt het ministerie van binnenlandse zaken al enige tijd aan een nieuwe manier om het geld te verdelen.
Maar die plannen stuiten keer op keer op kritiek. Niet alleen van de gemeenten die dreigen geld te moeten inleveren, maar ook van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), een belangrijke adviseur van het kabinet. Ondanks enkele verbeteringen die in de plannen zijn aangebracht, zorgt de herverdeling volgens de ROB nog altijd voor grote, onuitlegbare verschillen tussen gemeenten. Juist een aantal arme gemeenten in bijvoorbeeld Oost-Groningen dreigen er ‘onverklaarbaar veel’ op achteruit te gaan, waarschuwen de wetenschappers.
Tot nu toe bleef het ministerie echter vasthouden aan de plannen. Nog altijd is het de bedoeling dat de nieuwe verdeling vanaf 2023 wordt ingevoerd. De gemeenten maken zich er zorgen over, en willen dat het nieuwe kabinet eerst de ‘weeffouten’ uit het systeem haalt. In het regeerakkoord wordt daar niet over gesproken.
Lees ook:
Het geld is op in Stadskanaal. Hoe kwam een kerngezonde gemeente aan de grond te zitten?
Partijen van links tot rechts beloofden vorig jaar in hun verkiezingsprogramma’s de financiële problemen van gemeenten aan te pakken. Stadskanaal, in 2013 nog de financieel gezondste gemeente van Groningen, weet hoezeer dat nodig is. Het geld is er op, net als elders in Nederland.