Ook Europa wil buiten WTO om klappen uitdelen

Het gaat voorzichtig en een tikje ongemakkelijk. Maar nu begint ook Europa feller van zich af te bijten op het mondiale handelstoneel. De taal wordt fermer, de gereedschapskist uitgebreid. „We kunnen het ons niet veroorloven weerloos te blijven”, zei Philip Hogan, de recent aangetreden eurocommissaris voor Handel, deze donderdag.

Dit was de week waarin de Europese Unie een cruciale pijler onder haar handelsbeleid zag wegvallen. Dinsdagnacht draaiden de Verenigde Staten het Beroepsorgaan van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), de hoogste arbiter bij handelsgeschillen, de nek om. De beroepskamer is sinds woensdag niet meer operationeel, omdat de VS benoemingen van nieuwe juristen blokkeren. De 163 andere WTO-leden hebben nu een probleem. Want met deze sabotage heeft de regering van president Donald Trump voorlopig een einde gemaakt aan het bindende karakter van het wereldhandelssysteem.

Enkele WTO-leden, de EU voorop, proberen nu te redden wat er te redden valt: ze willen het systeem voor geschillenbeslechting met diplomatiek knip-en-plakwerk overeind houden. Maar intussen groeit het besef dat er nieuwe handelstijden zijn aangebroken, waarin de VS eenzijdig hun economische rivalen zullen treffen met importtarieven en andere sancties.

En nu dreigt Europa de VS met gelijke munt terug te betalen. Hogan kondigde donderdag wetgeving aan waarmee de EU ook zonder fiat van de WTO terug kan slaan. Tot dusver kon de EU pas sancties treffen als de WTO een finale uitspraak had gedaan in een geschil. Maar de vrees bestaat dat landen waarmee Europa ruziet voortaan ongestraft wegkomen, nu het Beroepsorgaan in coma ligt. Geschillen bij de WTO komen eerst voor een panel van experts. Partijen die een zaak bij het panel verliezen, kunnen eindeloos in beroep blijven gaan bij een Beroepsorgaan dat formeel nog bestaat, maar de facto niets kan doen - puur om paneluitspraken niet te hoeven uitvoeren. Hogan schetste het schrikbeeld van landen die „in beroep gaan tot in het luchtledige”.

Lees ook Amerikaanse aanval maakt Wereldhandelsorganisatie vleugellam

Direct straffen

Met de nieuwe wetgeving kan Brussel dit type zondaars – behalve de VS kunnen dit ook andere landen zijn – direct straffen met tegenmaatregelen, zoals tarieven of importbeperkingen. Eerdere EU-wetgeving moet daarvoor worden aangepast en goedgekeurd door de lidstaten en het Europees Parlement. De lidstaten willen het voorstel met urgentie behandelen.

Het plan van Hogan ligt gevoelig. Eigenlijk erkent Brussel dat de WTO nu zo verzwakt is dat ook Europa meer zijn eigen gang moet gaan. De reactie van de EU kan het patroon van vergelding op vergelding versterken dat door Trump is ingezet. Denk aan Trumps importheffingen op staal en aluminium, en aan de Amerikaanse dreiging van sancties tegen Franse producten en diensten, vanwege de Franse belasting op (vooral Amerikaanse) techbedrijven.

Peter Van den Bossche, oud-lid van het Beroepsorgaan en nu directeur van het World Trade Institute in Bern, noemt wat Hogan voorstelt „strijdig met het WTO-recht”. Want daarin staat dat eenzijdige tegenmaatregelen niet zijn toegestaan, zegt hij. Toch kan Van Den Bossche begrip opbrengen voor de maatregel. „Als je geconfronteerd wordt met een geschillenbeslechtingssysteem dat verlamd is, welke keuze heb je dan? Niets doen en pijn lijden? Het is goed dat Europa een signaal geeft dat het niet bij de pakken gaat neerzitten en dat het een realistische lijn kiest”. De Belgische oud-WTO-rechter pleit wel voor „wijsheid en terughoudendheid” bij gebruik van eenzijdige tegenmaatregelen, om escalatie van handelsconflicten te voorkomen.

Een „amendement op de bestaande handhavingsregels”, noemt de Commissie het nieuwe instrument. Maar de diplomatieke taal kan niet verhullen dat Brussel een grote stap zet. Voor het eerst kondigt de EU aan los te breken uit de veilige regelomgeving van de WTO om zelf de rol van arbiter op zich te nemen. China doet dit al langer, in de handelsoorlog met Trump. Beijing procedeert weliswaar tegen Trumps tarieven bij de WTO, maar wacht niet op de WTO en sloeg alvast eenzijdig terug, met sancties van inmiddels omgerekend 165 miljard euro.

Commissieambtenaren stelden deze week dat het recht van internationale verdragen eenzijdige sancties niet verbiedt. „We houden met dit voorstel vast aan het multilaterale systeem”, aldus een EU-ambtenaar. Maar dat neemt niet weg dat het uiteindelijk toch de EU zelf is die de sancties vaststelt. En dus niet meer de ‘neutrale’ scheidsrechters bij de WTO.

Tijdelijke beroepskamer

Om de geest van de WTO niettemin overeind te houden – een geest van dialoog, samenwerking en regels – heeft de EU nóg een maatregel genomen. Brussel heeft een noodmechanisme opgetuigd om het oude beroepssysteem zo veel mogelijk in stand te houden, zij het puur op vrijwillige basis, voor WTO-lidstaten die dit willen. Op voorstel van de EU komt er nu een tijdelijke beroepskamer, bestaande uit drie oud-leden van het buiten werking gestelde Beroepsorgaan. Een artikel in de WTO-overeenkomst, dat lidstaten de mogelijkheid biedt om zelf „arbitrage” te regelen, biedt de juridische basis. Tot dusver doen alleen Noorwegen en Canada mee. Tegen landen die níét meedoen aan dit noodmechanisme kan Europa ook niet in beroep. Voor deze landen dreigen de door Hogan aangekondigde sancties.

De dreigende taal van Brussel is daarom ook te lezen als een oproep aan handelspartners: sluit je bij ons aan in het geïmproviseerde tijdelijke beroepsorgaan. Grote WTO-landen als China en Brazilië tonen volgens Hogan inmiddels interesse om zich te scharen bij deze coalition of the willing. „Veel, heel veel landen beginnen zich te realiseren dat de situatie urgenter is dan ze dachten”, aldus Hogan. „En ze wachten op het leiderschap van de grote geografische blokken.” Graag wil de EU de leiding nemen in het doorbreken van de impasse.

Hervorming van de WTO

Intussen probeert de secretaris-generaal van de WTO, de Braziliaan Roberto Azevedo, met „intensieve gesprekken” de impasse te doorbreken, zei hij maandag. Maar in Genève valt ook te horen dat er heel wat voor nodig is om de VS, die overigens gewoon lid blijven van de WTO, weer bij de les te krijgen.

De klachten van de VS over de WTO zijn fundamenteel van aard. Ze gaan onder meer om staatssubsidies die China mag verlenen, waarmee het land oneerlijk zou concurreren. Met diplomatiek lapwerk zijn die klachten niet weg te nemen, daarvoor is een fundamentele hervorming van de WTO nodig. Een hervorming waarmee 164 landen akkoord moeten gaan.

De EU deed vorig jaar al voorstellen om de WTO op te lappen, onder meer door overheidssubsidies aan banden te leggen. Met de VS en Japan is de EU al in gesprek, tot dusver zonder succes. En dan zit China nog niet eens aan tafel. Van Den Bossche: „Het zal heel, heel moeilijk zijn om China een beperking van overheidssubsidies te laten aanvaarden. Het raakt aan het fundament van het Chinese economische model.”