Toeslagen moeten drastisch anders

Kleine ingrepen helpen niet. Als de overheid kwetsbare groepen met lage inkomens wil steunen, moet het eerder denken aan een heel andere manier van inkomensondersteuning dan aan aanpassingen binnen het huidige toeslagensysteem.

De conclusie van de onafhankelijke werkgroep van ambtenaren die de problemen met toeslagen onderzocht, is helder. Als de politiek vasthoudt aan tot op de euro precies toeslagen uitkeren – als voorschot van de maandelijkse kosten voor huur, zorg of kinderen – dan kan het burgers weinig zekerheid bieden of ze met terugvorderingen worden geconfronteerd.

Huishoudens raken de laatste jaren vaker in financiële problemen doordat ze te veel toeslag hebben ontvangen en die moeten terugbetalen. „Dat is buitengewoon pijnlijk voor een stelsel dat juist is bedoeld om huishoudens financieel te ondersteunen”, schrijft de door het kabinet ingestelde werkgroep.

Toeslagen zijn een steeds belangrijker middel geworden om huishoudens tegemoet te komen in de kosten voor huur, zorg en kinderen. Wie achteraf te veel geld kreeg, moet dat terugbetalen. „Burgers met de laagste inkomens krijgen de hoogste toeslagen en kunnen te maken krijgen met de relatief hoogste terugvorderingen, terwijl juist zij de minste financiële buffers hebben”, schrijven de ambtenaren van Financiën, Sociale Zaken, Volksgezondheid en Binnenlandse Zaken. „Het stelsel van toeslagen voegt onzekerheid toe aan de veelal toch al ingewikkelde (financiële) situatie van deze groep huishoudens. Het is de vraag of het bieden van inkomensondersteuning niet op een andere manier moet worden vormgegeven.” Op die vraag geven de ambtenaren begin volgend jaar antwoord.

Onregelmatige inkomens

Juist onder mensen met lage inkomens nam het aandeel flexwerkers fors toe. Zij hebben onregelmatige inkomens. Als ze wat meer verdienen dan verwacht, moeten ze een deel van de toeslag terugbetalen. In 2016 moesten huishoudens 2,3 miljoen keer toeslag terugbetalen, in totaal 1 miljard euro. Via toeslagen keert de Belastingdienst 12,8 miljard euro per jaar uit, in 7,5 miljoen toeslagen aan 5 miljoen huishoudens.

De meeste terugbetaalde bedragen liggen onder 500 euro: 72 procent. Dat levert voor de meeste mensen geen problemen op. Terugbetalen kan via een jarenlange betalingsregeling. Bij huishoudens met vier toeslagen die moesten terugbetalen, was het gemiddelde bedrag 2.511 euro. Mensen die vanuit een uitkering gaan werken, zien hun recht op toeslagen snel verminderen en moeten vaak terugbetalen. „Juist zij hebben vaak geen buffer om dit op te vangen.”

De oplossingen die de ambtenaren onderzochten, hebben nadelen ten opzichte van de huidige situatie. De toeslagen worden bijvoorbeeld lager, wat problemen voor de laagste inkomens kan veroorzaken. Of ze worden op basis van al bekende, ‘oude’ inkomens uitgekeerd, terwijl de situatie alweer heel anders kan zijn.

Volgens de ambtenaren zijn wel kleine verbeteringen mogelijk. De ambtelijke werkgroep beveelt die „ten zeerste aan” omdat ze bijdragen aan „een hoognodige vereenvoudiging van het toeslagenstelsel”. Maar ze „zijn onvoldoende om de volledige problematiek” op te lossen.

Want de aannames achter het stelsel kloppen niet, volgens de werkgroep. „Het toeslagenstelsel gaat uit van voorspelbaarheid, hetgeen zich lastig verdraagt met de toenemende flexibilisering van arbeid en samenlevingsvormen.” Ook gaat het stelsel uit van burgers die het stelsel snappen en zelf actief voorkomen dat ze te veel toeslag ontvangen. Maar bij veel mensen is dat soort „doenvermogen” beperkt. Dat geldt extra als huishoudens kampen met stressvolle situaties zoals gezondheidsproblemen.

Fraude voorkomen

Het stelsel is complex door de politieke keuzes die in 2005 bij de opzet ervan werden gemaakt. De toeslagen moesten snel, en heel precies afgesteld op het individuele huishouden worden uitgekeerd, in de vorm van een voorschot. Later kwam daar de eis bij aan de Belastingdienst om fraude met toeslagen te voorkomen.

In de loop van de jaren is het toeslagenstelsel ingewikkelder geworden. Zo proberen kabinetten in de aanloop naar Prinsjesdag heel gericht de koopkracht van groepen mensen (ouderen, minima, middeninkomens) te verbeteren door elk jaar weer te morrelen aan toeslagen. Die complexiteit is een probleem op zich, want de burger is volledig verantwoordelijk voor het aanleveren van juiste informatie over zijn leefsituatie. Een fout is snel gemaakt, schrijven de ambtenaren.

De werkgroep onderzocht vaak geopperde oplossingen. Zoals: maak van de toeslagen geen voorschot meer, maar een tegemoetkoming achteraf. Dat heeft als nadeel dat mensen geen geld krijgen op het moment dat ze het nodig hebben. Dat kan worden opgelost met een ‘vangnet’ dat direct uitkeert als mensen weinig inkomen hebben, maar dan gelden dezelfde problemen als bij toeslagen nu.

De snelle oplossingen die de werkgroep aanbeveelt, maken de toeslagen wat eenvoudiger en de uitkering ervan wat minder streng. Zo moet de Belastingdienst actiever burgers attenderen op problemen. De Belastingdienst zou te veel betaalde toeslagen ‘proportioneel’ moeten terugvorderen: dus niet de toeslag voor het hele jaar als er maar één maand geen recht op was. Ook zou de Belastingdienst ‘een discretionaire bevoegdheid’ moeten krijgen om bij schrijnende gevallen de terugvordering kwijt te schelden. Verder adviseren de ambtenaren de verantwoordelijkheid voor levering van actuele informatie minder bij de burger te leggen.

Lees ook Commentaar: Onder het gezin tikt een bureaucratische tijdbom – de toeslag