Criteria veelbesproken investeringsfonds moeten opportunistische kortetermijnwensen weren
Het veelbesproken investeringsfonds komt er, maar het kabinet wil strenge criteria opstellen voor te financieren projecten. Ervaringen met soortgelijke fondsen leren dat politici zich slecht kunnen beheersen zodra ze een berg geld tot hun beschikking krijgen.
Over het investeringsfonds dat het kabinet op Prinsjesdag aankondigde is nog veel onduidelijk. Uit de woorden van minister Hoekstra van Financiën en premier Rutte valt op te maken dat het kabinet niet de staatsschuld wil verhogen om het fonds van een startkapitaal te voorzien. Het plan is kennelijk om éérst geschikte investeringsprojecten te kiezen, en daarna pas het benodigde bedrag te lenen.
Daarover zei Hoekstra in NRC: ‘Als we een goed project zien dat zal bijdragen aan economische groei op de lange termijn, dan zal de overheid daar geld voor lenen. Dus als dat project 10 miljard kost, halen we die 10 miljard uit de markt alleen voor dat project.’ Rutte zat dinsdag op dezelfde lijn: ‘Het meest waarschijnlijke is dat we geld lenen op het moment dat we het ook echt gaan besteden.’
Met die projectmatige aanpak proberen de ministers waarschijnlijk fouten uit het verleden te vermijden. De ervaring leert namelijk dat kabinetten niet zo goed in staat zijn een grote pot met ‘gratis’ geld verstandig te beheren. Ze zijn geneigd de miljarden te verkwanselen aan opportunistische kortetermijnwensen.
Zoals oud-minister Onno Ruding een paar weken geleden in de Volkskrant opmerkte: als er geld is, komt ‘iedereen en zijn grootmoeder aanrennen’ om zijn hand op te houden. Inderdaad stonden de plannen voor het investeringsfonds koud in de media, of de eerste bedelaars klopten aan de poort van Hoekstra’s ministerie. Voorzitter Hans de Boer van werkgeversorganisatie VNO-NCW adviseert de fondsmiljarden te besteden aan subsidies voor het bedrijfsleven. De noordelingen hebben hun lobby voor de Zuiderzeelijn weer van stal gehaald. Ook de grote steden hebben al sinterklaaslijstjes ingediend: de Amsterdamse SP-wethouder Laurens Ivens wil geld voor woningbouw, Den Haag wil geld voor tramtunnels en Rotterdam wil een nieuwe Maasbrug.
Hoekstra en Rutte hopen het gebedel in goede banen te leiden door strenge criteria op te stellen voor de investeringsdoelen die in aanmerking komen voor het fondsgeld. Alleen projecten die de Nederlandse economie op lange termijn vooruithelpen mogen ermee gefinancierd worden. ‘Het is niet de bedoeling dat het een potje voor leuke dingen wordt’, aldus Hoekstra. Rutte: ‘Je moet het goed dichtschroeien.’
Met voeten getreden
Kabinetten namen zich dat bij vorige investeringsfondsen ook voor, maar de lasnaden begonnen het toen – door eigen toedoen – al snel te begeven. Het Fonds Economische Structuurversterking (FES) is een pregnant voorbeeld. In 1994 stelde toenmalig minister van Financiën Gerrit Zalm voor een groot deel (42,5 procent) van de jaarlijkse gasbaten voortaan in een investeringsfonds te storten. Dat geld zou gereserveerd worden voor investeringen in de Nederlandse infrastructuur en kenniseconomie. Het mocht dus niet worden uitgegeven aan zogenoemde ‘overdrachtsuitgaven’ als sociale uitkeringen, toeslagen en subsidies. De uitverkoren projecten moesten bovendien ‘additioneel’ zijn, dus niet te financieren uit de gewone rijksbegroting.
Dat laatste criterium werd vrijwel onmiddellijk met voeten getreden. Het overgrote deel van de FES-miljarden ging namelijk naar de al geplande aanleg van de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn. Aan die projecten was zo veel politiek prestige verbonden dat ze ook zonder het FES wel waren doorgegaan, schreef De Nederlandsche Bank in 2009. Maar door hiervoor FES-geld in te zetten, hield het kabinet op de reguliere begroting meer geld over voor (onder andere) sociale uitkeringen en andere overdrachtsuitgaven.
Ook andere waarborgen sneuvelden al snel. ‘In de loop der jaren zijn de uitgavencategorieën waarbinnen het FES-geld mocht worden besteed veelvuldig aangepast’, schrijft de Algemene Rekenkamer in een terugblik uit 2014. ‘Aangepast’ is een eufemisme voor ‘opgerekt’. Zo stond het kabinet-Kok II al na drie jaar na toe dat er ook structurele infrastructuuruitgaven mee werden gefinancierd, uitgaven die eigenlijk thuishoorden op de jaarbegroting van het ministerie van Verkeer en Waterstaat.
Geestelijke lenigheid
Vanaf 2002 begonnen de kabinetten-Balkenende volop te ‘lenen’ uit het fonds voor allerlei zaken die alleen met veel geestelijke lenigheid als ‘investering’ te bestempelen waren. In 2007 haalde Balkenende IV er een miljard euro uit om de koopkracht op te vijzelen en in 2009 mocht onderwijsminister Plasterk 20 miljoen euro uit het FES besteden aan ‘innovatie in het onderwijs’. In 2011 doekte het eerste kabinet-Rutte het afgetakelde fonds op en hevelde de resterende 4,7 miljard euro over naar de reguliere begroting.
De meeste FES-projecten hebben bovendien geen langdurig positief effect gehad op de economie. Het Centraal Planbureau concludeerde in 2008 dat ‘de oogst schraal is’ en dat slechts 12 van 47 onderzochte FES-projecten een gunstige beoordeling verdienden. De Noordelijke Rekenkamer trok in 2006 een soortgelijke conclusie over de besteding van de ‘Langman-gelden’, een investeringspot van enkele miljarden die de drie noordelijke provincies een economische steun in de rug moest geven.
In de praktijk blijkt telkens dat politici zich niet langdurig kunnen beheersen zodra ze een berg geld tot hun beschikking hebben. Zogenaamd in graniet gebeitelde afspraken over randvoorwaarden en bestedingsdoelen blijken tien jaar later in geleipudding verpakt te zijn. Ook Rutte erkende dat toen hem dinsdag werd gevraagd hoe hij wil voorkomen dat een volgend kabinet het geld aan iets anders gaat besteden. ‘Dat is democratie. Dat kan ik niet voorkomen.’